Забезпечення реалізації завдань державної соціальної політики з питань соціальних виплат

   Зазначена група правових  норм однаковою мірою стосується  як усієї галузі права соціального  захисту, так і окремих її  структурних частин, а відтак  – це загальні положення права  соціального забезпечення. Норми, котрі містять загальні положення галузі, особливого значення набувають у період прийняття нових актів, котрими закладається нова система галузі.

   Норми загальнообов’язкового  державного соціального страхування  містяться в Основах законодавства  про загальнообов’язкове державне  соціальне страхування, Законах  України "Про загальнообов’язкове  державне соціальне страхування  від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності", "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття", "Про загальнообов’язкове державне соціальне страхування у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням", "Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування" та підзаконних актах, які конкретизують дію згаданих законів.

   Для правового  регулювання всіх названих видів  страхування створено єдиний  юридичний механізм, що ґрунтується на єдиних принципах права, єдиних методах. До таких принципів, зокрема, належать: обов’язковість страхування працюючих осіб; обов’язковий порядок сплати страхових внесків суб’єктами страхування, визначеними законом; обов’язковість надання соціального забезпечення (соціальних виплат) у разі настання страхового випадку, зазначеного у законі, та ін. Соціальне забезпечення з фондів соціального страхування надається лише застрахованим особам, а в певних випадках – членам їхніх сімей. Сукупність юридичних норм щодо соціального страхування має системний характер і утворює відносно самостійну підсистему у рамках галузі права соціального захисту, оскільки принципи соціального страхування не можуть застосовуватися і, згідно із законодавством не застосовуються до системи державної соціальної допомоги та недержавного соціального забезпечення.

   Певні правові  інститути загальні для всіх  видів соціального страхування.  Такими є правові інститути  страхового стажу, управління  соціальними страховими фондами, нагляду і контролю за діяльністю страхових фондів. Такі інститути можна визначити як загальні правові інститути в рамках соціального страхування. Зауважимо, що ці інститути належать саме до цієї організаційно-правової форми і не належать до сфери державної соціальної допомоги.

   У рамках загальнообов’язкового  державного соціального страхування  надаються соціальні виплати  і соціальні послуги, порядок  здійснення яких регламентується  юридичними нормами, котрі, у  свою чергу, об’єднуються у  правові інститути. Серед них можна виділити генеральні правові інститути, які охоплюють правовим регулюванням значне коло суспільних відносин і включають більш дрібні структурні елементи. Норми, що врегульовують умови і порядок надання страхових пенсій у солідарній системі, утворюють генеральний інститут "пенсійного страхування і пенсійного забезпечення". Цей інститут включає такі одноелементні (прості) правові інститути, як "пенсія за віком", "пенсія по інвалідності від загального захворювання", "пенсія по інвалідності потерпілому", "пенсія у зв’язку з втратою годувальника". З введенням накопичувальної системи пенсійного страхування запрацює інститут довічних пенсій (довічна пенсія з установленим періодом, довічна обумовлена пенсія, довічна пенсія подружжя).

   Згідно із законодавством у рамках кожного виду страхування передбачено виплату допомог. Норми, які регламентують таке надання, об’єднуються у генеральний правовий інститут страхових соціальних допомог (рос. пособий). Він включає кілька основних інститутів, субінститутів й одноелементних правових інститутів. Основні інститути на відміну від генеральних інститутів об’єднуються за більш однорідними правовими ознаками, мають вужчу спеціалізацію правового регулювання. Так, один з основних інститутів допомоги на поховання регламентує її надання у кількох видах соціального страхування: пенсійного страхування (на поховання померлого пенсіонера), страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання (допомога на поховання осіб, котрі померли внаслідок нещасного випадку на виробництві або професійного захворювання), страхування на випадок безробіття (допомога на поховання померлого безробітного). Разом з тим є такі види допомог, які належать лише до одного виду страхування, а норми, що регламентують їх надання, утворюють відповідний правовий інститут, наприклад інститут допомоги по безробіттю (страхування на випадок безробіття).

   Усі згадані  правові інститути входять до  складу права загальнообов’язкового  державного соціального страхування,  яке демонструє тенденцію до утворення підгалузі права соціального захисту, характеризується страховою основою і специфічними принципами. З часом, за умови прийняття закону про медичне страхування та повного функціонування закону про пенсійне страхування, у тому числі й переведення Пенсійного фонду на страхову основу, цей процес буде завершено, і право соціального страхування утворюватиме відносно самостійну частину в системі права соціального захисту.

   Державна соціальна  допомога як структурна частина  права соціального захисту включає основні правові інститути державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім’ям, державної допомоги сім’ям з дітьми, державної допомоги інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам, соціального обслуговування, медичної допомоги, стипендіального забезпечення учнів та студентів, житлових субсидій. Кожен з цих інститутів поділяється на субінститути. Наприклад, інститут державної допомоги сім’ям з дітьми складається із таких субінститутів: допомога у зв’язку із вагітністю та пологами, одноразова допомога при народженні дитини; допомога по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку та ін. Умови призначення допомог поза межами соціального страхування суттєво відрізняються, і уся система державної соціальної допомоги будується на інших принципах, ніж соціальне страхування.

   Наступна структурна  ланка – спеціальний соціальний  захист стосується державного  соціального забезпечення окремих  категорій працівників за рахунок  прямого фінансування з державного  бюджету. Йдеться про спеціальні умови соціального захисту, передусім пенсійного забезпечення, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ та деяких інших категорій осіб. У цій частині також є генеральний інститут пенсійного забезпечення, котрий включає інститути пенсії за вислугу років, пенсії по інвалідності, пенсії по втраті годувальника. Крім того, в рамках цієї частини передбачається й виплата допомог. Норми щодо надання допомог утворюють правовий інститут допомог, що включає допомогу при звільненні зі служби, допомогу на поховання. Сучасне правове регулювання соціального забезпечення згаданих категорій поки що не має належного системного характеру. Є гостра необхідність у системному врегулюванні цих відносин. Це стосується передусім необхідності визначення всіх умов спеціального соціального захисту на рівні єдиного закону.

   Норми додаткового  соціального захисту містяться  у законах та інших нормативно-правових  актах стосовно окремих категорій  населення. Основним правовим  інститутом тут є інститут соціальних пільг, які встановлюються залежно від професійного чи соціального стану особи. В межах галузі права соціального захисту мають регламентуватися лише пільги за соціальним статусом. Що ж до пільг за професійною ознакою, то вони регламентуються іншими галузями права – трудовим, адміністративним тощо.

   Система спеціального  і додаткового соціального захисту  також включає фінансові норми  про бюджетні призначення з  Державного бюджету України за  державною програмою "Соціальний  захист та соціальне забезпечення" і норми щодо міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам; норми щодо встановлення на відповідний рік рівня забезпечення прожиткового мінімуму для призначення державних соціальних допомог. Сюди також належать норми, які регламентують конкретні заходи держави щодо підвищення зайнятості, соціальної підтримки молодих сімей, соціальних інвестицій для підтримки сільського населення, адаптації вивільнюваних категорій (закриття певних виробництв, скорочення чисельності тощо). Такі норми об’єднуються у комплексні міжгалузеві правові інститути, які утворюються на межі взаємодії права соціального захисту з іншими галузями права, зокрема фінансовим, адміністративним правом.

   Правові інститути  у сфері недержавного соціального  забезпечення об’єднують норми,  що містяться в законах України "Про недержавне пенсійне забезпечення" (9 липня 2003 р.) та "Про соціальні послуги" (19 червня 2003 р.), а також в інших нормативно-правових актах, які передбачають платні соціальні послуги різного виду. Ці правові інститути є комплексними і міжгалузевими – на межі взаємодії права соціального захисту, цивільного права, банківського права.

   Таким чином,  ми окреслили в цілому систему  права соціального захисту, застосовуючи  функціональний критерій.

   Слід зауважити,  що можуть бути застосовані й інші критерії для визначення системи права соціального захисту. В основу можуть бути покладені не форми забезпечення, а види соціальних ризиків або соціальних виплат і послуг. У науковій літературі при визначенні системи права соціального забезпечення радянського періоду переважно застосовувався інший підхід. Так, B.C. Андреев визначив систему права соціального забезпечення як науково обґрунтовану, об’єктивно існуючу послідовність зв’язку інститутів та норм права соціального забезпечення, які в цілому утворюють єдину галузь радянського права і поділяються на загальну та особливу частини. Поділ цієї галузі права на загальну й особливу частину тепер є поширеним серед науковців. У такому разі за критерій уособлення береться значення, яке має певна норма. Так, М.Л. Захаров і Е.Г. Тучкова пишуть: "Загальні норми закріплюють, як правило, основні принципові положення, що мають значення для всіх або більшості суспільних відносин, особливі норми регулюють конкретний вид відносин або ж окремі елементи відносин".

   Тобто ці автори  застосовують інший критерій  – інституціональний, без зв’язку  з функціональною залежністю. У  принципі такий підхід теж  може мати місце. Адже, як уже  зазначалося, в науковій літературі  вже склалася думка, що система  права може бути встановлена за різними критеріями. За такого підходу система права соціального захисту складається із загальної та особливої частин. До загальної частини належать норми, які мають загальне значення, встановлюють право особи на соціальний захист; передбачають соціальні ризики, види соціальних виплат та послуг; організаційно-правові форми та умови їх надання; соціальні стандарти та їх державні гарантії тощо. До особливої частини належатимуть правові інститути, які об’єднують правові норми, що врегульовують види пенсій, соціальних допомог, соціальних послуг та умови і порядок їх надання. Очевидно, в навчальних цілях такий поділ найбільше підходить, оскільки він найбільш простий і доступний. Звичайно, це полегшує викладення матеріалу, але з наукового і практичного поглядів, на нашу думку, мало що пояснює. Адже кожна соціальна виплата "несе" в собі умови її призначення, які є загальними для певної організаційної форми, вона включена до певної підсистеми у загальній системі соціального захисту. Зараз, наприклад, взагалі виділити "пенсійне забезпечення" як звичайний інститут не можливо, адже все залежить від того, у якій формі він передбачений. Так само буде неправильним відносити до загальної частини інститут страхового стажу, адже тепер він "належить" тільки праву соціального страхування. Вже відомо навіть широкому загалу, що забезпечення через соціальне страхування – це щось зовсім інше, ніж забезпечення через державну соціальну допомогу і за умовами, і за розмірами.

   До системи  права можна застосувати й  суб’єктний критерій. Такий поділ теж має право на існування. Усіх суб’єктів права на соціальний захист можна згрупувати у три групи залежно від специфіки умов і порядку соціального захисту: перша група – усе населення, щодо якого застосовуються дві найбільш поширені форми соціального захисту – соціальне страхування і державна соціальна допомога; друга – окремі категорії громадян, щодо яких застосовуються спеціальні пенсійна система і система забезпечення допомогами; третя – окремі категорії населення, щодо яких застосовується додатковий підвищений соціальний захист. За такого поділу галузь включатиме такі частини: загальна система соціального захисту (соціальне страхування і державна соціальна допомога); спеціальний соціальний захист; додатковий соціальний захист. Така конструкція найбільш близька до побудови за функціональним критерієм.

   За змістом  норми права соціального захисту  поділяються на матеріальні, процедурні  та процесуальні. Норми, які передбачають  право особи на відповідний  вид соціального забезпечення, умови його надання та розмір належать до матеріальних. Норми щодо процедурного оформлення права на відповідний вид соціального забезпечення, визнання юридичних фактів, перевірки майнового стану особи, яка звертається по соціальну допомогу не відривні від норм матеріальних щодо виду соціального забезпечення (пенсії, послуги, грошової допомоги), а також його обсягу, розміру, і тому, вважаємо, не утворюють самостійного правового інституту.

   Щодо процесуальних  норм, то вони, вважаємо, утворюють  окремий правовий інститут, котрий можна назвати "спори про право на соціальний захист". Цей правовий інститут потребує ґрунтовного опрацювання і становить перспективний напрям наукових досліджень. У літературі висловлюються пропозиції щодо доцільності створення спеціалізованих судів для розгляду спорів у галузі соціального забезпечення які заслуговують на цілковиту підтримку і є актуальними з огляду на судову реформу в Україні.

   Таким чином,  проаналізувавши систему права  соціального захисту, повернемося  до вихідних положень, викладених на початку розділу, яким має відповідати сукупність елементів, щоб бути визнаною системою.

   1. У галузі закріплено  системоутворюючий фактор – право  громадян на соціальний захист  у разі настання соціальних  ризиків, які визнані на рівні Конституції України, деталізовані й розширені у соціально-захисному законодавстві.

   2. Зв’язок елементів  системи. Усі частини права  соціального захисту – це підсистеми "однакового напрямку", навіть  за умови, що вони мають різні  джерела, вони мають один предмет впливу; правові інститути в системі соціального захисту пов’язані між собою тим, що включені до єдиної системи соціального захисту населення і всі об’єднані спільною функцією – соціальним захистом населення.

   3. Націленість  елементів на загальний спільний позитивний результат. І ця характеристика притаманна усім правовим інститутам цієї галузі права. Безперечно, всі вони спрямовані на соціальний захист населення і реально в державі спостерігається тенденція підвищення рівня соціальних виплат (пенсій, соціальних допомог).

   Система має  демонструвати сталу єдність  і цілісність. Право соціального  захисту як галузь права має  власний предмет правового регулювання  – сферу однорідних, якісно своєрідних  суспільних відносин; ці відносини  регулюються методом, котрий має специфічні, притаманні лише цій галузі права, ознаки; в основу чинних норм права цієї галузі покладено загальні основоположні ідеї – галузеві принципи; створено численні соціально-захисне законодавство, яке в основі своїй має проголошене Конституцією України право громадян на соціальний захист; наявні очевидна потреба і зацікавленість суспільства у регулюванні відносин у сфері соціального захисту єдиною галуззю права, ця потреба зумовлена тим, що суб’єктами права соціального захисту виступає все населення держави.