Структура права
– внутрішня форма, а система
законодавства – зовнішня. Від
системи права соціального захисту
слід відрізняти систему законодавства,
під якою розуміють сукупність
нормативно-правових актів, у
котрих об’єктивуються внутрішні змістовні та структурні характеристики
цієї галузі права. Водночас вади системного
характеру в законодавстві негативно
відбиваються на ефективності забезпечення
права людини на соціальний захист у державі.
Для розвитку
системи права і законодавства характерними є процеси як інтеграції,
так і диференціації. Законодавству України
у сфері соціального захисту притаманні
обидва ці процеси. Інтеграція найбільш
яскраво виявилася у створенні системи
законодавства щодо загальнообов’язкового
державного соціального страхування,
а також у намаганні привести до єдиного
правового механізму правове регулювання
пенсійного забезпечення, що набуло відображення
у Законі України "Про загальнообов’язкове
державне пенсійне страхування". Водночас
повною мірою цього зробити ще не вдалося,
залишилися інші пенсійні закони, які
передбачають інші, спеціальні умови пенсійного
забезпечення. Законодавство України
у сфері додаткового соціального захисту
характеризується надзвичайно великим
ступенем диференціації. Відображенням
цього процесу є чинність багатьох нормативно-правових
актів, насамперед законів, які встановлюють
спеціальний правовий статус окремих
категорій осіб і передбачають широке
коло соціальних пільг для них.
Вкрай необхідним
є прийняття загального акта
у сфері соціального захисту, який би встановив
загальні засади усієї системи правового
механізму в цій галузі. Таким актом міг
би стати Кодекс соціального захисту України
або Кодекс України про соціальний захист
населення, котрим було б забезпечено
структурно-системну єдність правового
регулювання усієї системи соціального
захисту, а також зв’язок між структурними
частинами права соціального захисту.
В науковій літературі були висловлені
пропозиції щодо прийняття Основ чи Кодексу
соціального забезпечення.
Від галузі права соціального захисту слід
відрізняти відповідну наукову дисципліну.
Право соціального захисту як наука –
це система наукових знань, правових поглядів,
ідей про соціальний захист як комплексне
суспільно-правове явище. Предмет науки
права соціального захисту ширший за предмет
цієї галузі права. Предметом науки є галузь
права соціального захисту як комплексне
системне юридичне утворення, історія
його виникнення і перспективи розвитку,
міжнародні стандарти права людини у сфері
соціального захисту, загальні закономірності
та тенденції розвитку систем соціального
захисту в зарубіжних країнах та їхній
вплив на національну систему тощо.
Великий внесок
у розвиток науки радянського
права соціального забезпечення
зробили російські вчені B.C. Андреев,
К.С. Ба-тигін, Н.А. Відгорчик, В.П. Галаганов,
В.М. Догадов, В. Дурденевський, Л.В. Забєлін,
А.Д. Зайкін, М.Л. Захаров, Т.В. Іванкіна,
Р.І. Іванова, А.Є. Козлов, Б.Е. Мачульска,
М.І. Полупанов, В.А. Тарасова, Е.Г. Тучкова,
Я.М. Фогель, В.Ш. Шайхатдінов. За роки незалежності
в Україні науку права соціального забезпечення
збагатили своїми працями науковці В.М.
Андріїв, Т.З. Гарасимів, І.В. Зуб, С.М. Прилипко,
С.М. Сивак (Синчук), І.М. Сирота, Б.І. Сташків,
Б.А. Стичинський та ін.
Враховуючи конституційні
засади права людини на соціальний захист
в Україні, а також суттєві зміни, що відбулися
в
Україні останніми
роками, які кардинально змінили
правове регулювання відносин
у сфері соціального захисту,
надзвичайно актуальною є подальша
розробка проблем щодо права соціального захисту як галузі національного
права, про предмет, метод, систему, джерела,
принципи, правовідносини у цій сфері,
про правовий статус суб’єктів, про систему
соціальних стандартів і державних гарантій
та їх відповідності міжнародним соціальним
стандартам. Окремою важливою проблемою
є правові аспекти державної соціальної
допомоги як однієї з організаційно-правових
форм соціального захисту.
Соціальний захист в
Україні: поняття та структура
У перші роки
радянської влади проблеми соціального забезпечення досліджували Л. Забєлін,
М. Семашко, В. Дурденевський та ін. Зокрема,
за висновком Л. Забеліна, соціальне забезпечення
– це частина заробітної плати робітничого
класу, а також сукупність окремих актів,
заходів, настанов, тобто діяльність людей,
спрямована на підтримання стабільності
майнового становища пролетаріату при
настанні тих небезпек, які йому загрожують.
В. Дурденевський
звертав увагу на управлінський
аспект проблеми і визначив
соціальне забезпечення як діяльність
публічної адміністрації, спрямованої на усунення соціальних
небезпек, що загрожують життю і рівню
існування різних прошарків населення,
шляхом надання їм грошової чи соціальної
допомоги.
За висновком
B.C. Андреева, соціальне забезпечення
становить сукупність певних
соціально-економічних заходів, пов’язаних
із забезпеченням матері і дитини, громадян
у старості та в разі непрацездатності,
з медичним лікуванням і обслуговуванням
як важливим засобом профілактики і поновлення
працездатності, а єдина державна система
соціального забезпечення – один зі способів
підвищення матеріального добробуту радянського
народу. Система соціального забезпечення
разом із системою охорони здоров’я та
допомоги сім’ї гарантує громадянам низку
основних прав.
Р.І. Іванова
визначає соціальне забезпечення як форму розподілу, яка гарантує
громадянам нормальний рівень життєвого
та культурного стандарту понад винагороду
за працю у старості, при втраті працездатності
та годувальника.
У більш сучасних
роботах соціальне забезпечення
розглядається як система матеріального забезпечення та
обслуговування громадян за віком, у разі
хвороби, інвалідності, у разі безробіття,
у випадку втрати годувальника, виховання
дітей та в інших встановлених законодавством
випадках; сукупність суспільних відносин,
що складаються між громадянами з одного
боку і органами держави – з другого, з
приводу надання громадянам за рахунок
спеціальних фондів, бюджетних коштів
медичної допомоги, пенсій, допомог та
інших видів забезпечення при настанні
життєвих обставин, які потягли за собою
втрату або зниження доходів, підвищення
витрат, малозабезпеченість, бідність.
На думку Б.І.
Сташківа, соціальне забезпечення
– це ті види і форми матеріального
забезпечення, що надаються на
умовах, передбачених законом чи
договором, зі спеціально створених для цього фондів особам, які
через незалежні від них життєві обставини
не мають достатніх засобів до існування.
Слід зазначити, що таке визначення є неточним,
оскільки соціальні виплати і соціальні
послуги, які надаються у рамках соціального
страхування, здійснюються без урахування
ступеня нужденності особи. Така ознака,
як малозабезпеченість, є підставою лише
для надання соціальної допомоги. Крім
того, соціальні виплати здійснюються
не лише через спеціально створювані фонди,
а й безпосередньо за рахунок державного
бюджету.
М.Л. Захаров
і Е.Г. Тучкова, автори сучасного
фундаментального підручника з
права соціального забезпечення
Росії, розглядаючи категорію
соціального забезпечення, визначають
її як один зі способів розподілу
частини валового внутрішнього продукту шляхом надання
громадянам матеріальних благ у цілях
вирівнювання їхніх особистих доходів
у випадках настання соціальних ризиків
за рахунок цільових фінансових джерел
в обсязі та на умовах, що суворо нормуються
суспільством, державою, для підтримки
їх повноцінного соціального статусу.
У другій половині
XХ ст. поряд з поняттям "соціальне
забезпечення" з’явилося поняття
"соціальний захист", яке дедалі
ширше стало застосовуватися
в міжнародних правових актах
і зарубіжній юридичній практиці.
Термін "соціальний
захист" вживається у Конституції
України (ст. 46 та ін.), у національному
законодавстві, науковій та публіцистичній
літературі, у зарубіжній юридичній
практиці. Цей термін по-різному
трактується у законодавчих актах.
У науковій літературі неодноразово робилися спроби
дослідити цей феномен соціального і політичного
буття і досягти спільного розуміння.
Не зважаючи
на те, що загальновизнаного поняття
соціального захисту наукою і
практикою не вироблено, все
ж переважно соціальний захист розуміється як більш широке за значенням
та змістом соціальне явище, ніж соціальне
забезпечення. Разом з тим аналіз показує,
що полісемічний характер терміна "соціальний
захист" дає змогу застосовувати його
в широкому, вузькому, спеціальному і додатковому
значеннях.
У широкому
розумінні соціальний захист
становить зміст соціальної функції
держави і є системою економічних,
юридичних, організаційних заходів
щодо забезпечення основних соціальних
прав людини і громадянина
в державі. У такому разі
йдеться про всі заходи держави, спрямовані на
забезпечення її соціальної функції. У
цьому аспекті елементи соціального захисту
притаманні різним сферам суспільних
відносин, у яких реалізуються соціальні
права громадян, – сферам застосування
праці, соціального страхування, соціальної
допомоги, охорони здоров’я, освіти, житлової
політики.
На думку московського
вченого Е.Е. Мачульської, у
широкому сенсі під соціальним
захистом розуміють діяльність
держави, спрямовану на забезпечення
процесу формування і розвитку
повноцінної особистості, виявлення і
нейтралізацію негативних факторів, які
впливають на особистість, створення умов
для самовизначення й утвердження в житті.
М.О. Буянова
вважає, що соціальний захист
більш широке поняття, і хоч
основні питання соціального захисту громадян належать до права
соціального забезпечення, соціальний
захист здійснюється також і за допомогою
інших галузей права – трудового, цивільного,
житлового, сімейного, екологічного права
та іншими галузями права.
У вузькому
сенсі розуміння соціального захисту становить власне
соціально-захисну діяльність держави
щодо убезпечення населення від негативних
наслідків соціальних ризиків.
Зокрема в літературі
система соціального захисту
населення визнається системою
більш високого порядку, що включає як складову систему соціального
забезпечення, а державне соціальне забезпечення
розглядається як гарантія соціального
захисту населення.
М.Л. Захаров
і Е.Г. Тучкова доходять висновку,
що соціальне забезпечення є
одним із основних способів
соціального захисту населення при настанні
соціальних ризиків.
Французький дослідник
Анна Воло Життлер зазначає, що
сферу дії соціального захисту
можна окреслити трьома великими
комплексами: соціальне забезпечення,
соціальна допомога, додатковий
соціальний захист. Така думка, на наш погляд, найбільше
відповідає системі соціального захисту,
що складається, зокрема, в Україні.
Досліджуючи відмінності
та співвідношення понять "соціальний
захист" і "соціальне забезпечення",
слід визначитися з напрямами
такого дослідження. Відразу зазначимо, що неможливо
обмежитися лише етимологічним значенням
цих термінів. Полісемічний характер як
терміна "соціальний", так і термінів
"захист" і "забезпечення" дає
змогу застосовувати їх як у різних, так
і в однаковому значенні. Отже, на нашу
думку, перспективний напрям полягає саме
у змістовному аспекті. І тут виявляється,
що в різних країнах і в різних нормативно-правових
актах, як міжнародного, так і національних
законодавств, системи соціального захисту
(чи соціального забезпечення) охоплюють
не тільки різний "набір" організаційно-фінансово-правових
заходів, а й передбачають різні розміри
соціальних виплат та різні умови їх надання.
Крім того, в різних державах допускається
різне розуміння "соціального забезпечення
і "соціальної допомоги". В такому
разі, чи є практичний сенс у прагненні
досягти якоїсь єдності у розумінні цих
терміно-понять? Очевидно, найсильнішим
таким фактором є вимоги практики. І, підкреслимо,
вимоги сьогоденної практики. А вимоги
ці насамперед стосуються виконання Україною
рішень Європейського суду з прав людини,
куди дедалі частіше звертаються українські
громадяни за захистом своїх прав, у тому
числі соціальних, а також ратифікації
Європейської соціальної хартії і приведення
національного соціально-захисного законодавства
у відповідність до вимог європейських
соціальних стандартів.
З огляду на
актуальність теоретичного обґрунтування
поняття соціального захисту,
яке б відповідало змісту відповідних
міжнародно-правових актів, доцільно
навести такий приклад щодо розуміння соціального забезпечення
і соціального захисту в сучасних міжнародних
актах. У Хартії соціальний захист поза
сферою праці регламентується 14 статтями,
кількома статтями у сфері застосування
праці, і лише одна серед цих статей присвячена
соціальному забезпеченню – стаття 12.
Важливо уточнити, що у частині І Хартії,
в якій містяться усі права, передбачені
Хартією, та їх узагальнений зміст як принципи
Хартії – п. 12 має назву "All workers and their
dependents have the right to social security", що перекладається
як "усі працівники та їх утриманці
мають право на соціальне забезпечення".
Це положення має надзвичайно важливе
значення, оскільки за змістом Хартія
передбачає тільки для цих категорій осіб
соціальне забезпечення. Звернемо увагу
й на термін "забезпечення", який
говорить про відповідний рівень соціальних
виплат, додержання якого від Договірних
сторін вимагає Хартія. Для інших випадків
Хартія має спеціальну статтю 13 "The right
to social and medical assistance" (право на соціальну
та медичну допомогу), де зазначено: "Anyone
without adequate resources has the right to social and medical assistance",
що означає: "Кожний, хто не має адекватних
(достатніх) джерел (засобів, коштів, можливостей),
має право на медичну і соціальну допомогу".
Якщо звернутися до національної термінології,
то йдеться про "малозабезпечених"
осіб, тобто осіб, доходи яких не досягають
прожиткового мінімуму (нині для надання
соціальної допомоги малозабезпеченим
сім’ям в Україні застосовується стандарт
"рівень забезпечення прожиткового
мінімуму", впроваджений Законом України
"Про Державний бюджет України на 2001
рік"). Враховуючи, що згідно з національним
законодавством усі особи, які працюють
за трудовим договором, підлягають загальнообов’язковому
державному соціальному страхуванню,
напрошується висновок, що за Хартією
лише соціальні виплати, які надаються
за соціальним страхуванням, розуміються
як соціальне забезпечення.