Лекции по "Экологии"

• Природоохранная эффективность, т.е. может ли помочь данный инструмент в достижении поставленных целей;
• Статическая эффективность, или соотношение затрат и эффективности - достигаются ли поставленные экологические цели наиболее эффективным способом при использовании данного инструмента;
• Динамическая эффективность - создает ли инструмент стимулы для научно-технического развития, т.е. будет ли инструмент способствовать достижению эффективности в долгосрочном периоде;
• Получение доходов - будет ли инструмент создавать потоки доходов. Природоохранные налоги аккумулируют доходы, которые могут быть использованы для других природоохранных целей или для общего уменьшения подоходного налога;
• Воздействие на распределение доходов - не отразится ли применение инструмента вредным образом на малоимущих группах. Например, не вызовет ли значительного падения доходов малообеспеченных семей введение полной оплаты услуг муниципальных служб по водообеспечению и канализации;
• Воздействие на конкуренцию - не окажет ли применение инструмента отрицательного эффекта на результаты работы отрасли. Например, высокие налоговые платежи за энергию могут стать причиной неконкурентоспособности некоторых секторов промышленности на международном рынке.
• Государственное управление - можно ли внедрить инструмент, осуществлять управление им и совершенствовать его, тратя незначительные средства. Сюда же включаются и затраты на организацию мониторинга. Например, издержки по сбору налогов на выбросы могут быть намного выше, чем по сбору налогов на продукцию.
• Общественная и политическая приемлемость - примут ли общество и политики этот инструмент или будут существовать препятствия для его введения. Можно ли преодолеть эти барьеры.

Общий случай использования экономических инструментов

Экономическая теория дает целый ряд аргументов в пользу применения экономических инструментов в сравнении с административными мерами. Ключевые аргументы сводятся к вопросам статической и динамической эффективности, а также возможности получения дополнительной выгоды.

Статическая эффективность

Проблема статической  эффективности возникает при  использовании экономических инструментов в ситуации, когда загрязнители сталкиваются с различными вариантами сокращения загрязнения, т.е. разными предельными природоохранными издержками. Чтобы минимизировать затраты на проведение природоохранных мероприятий, все загрязнители должны сократить выбросы до уровня, при котором их предельные природоохранные издержки одинаковы. Это означает, что загрязнители с высоким уровнем природоохранных издержек должны сократить выбросы меньше, по сравнению с загрязнителями, у которых предельные природоохранные затраты низки. Применение общего налога (платы) на выбросы дает действенный стимул для получения подобного результата, как это обсуждалось ранее.

В теории, хорошо информированный  и знающий ситуацию регулирующий орган может получить такой же результат путем адаптации существующих стандартов и норм для каждого отдельного загрязнителя, исходя из конкретного значения предельных природоохранных издержек данного загрязнителя. Однако, доступ к подобной информации редко когда возможен для контролирующего органа, а установление индивидуальных стандартов является несправедливым действием, обычно противоречащим законодательству.

Динамическая эффективность

Помимо высокой статической  эффективности рыночные инструменты  также имеют более высокий потенциал динамической эффективности, поскольку предоставляют лучшие стимулы для научно-технического развития. Экологические налоги создают у загрязнителей постоянный стимул поиска дополнительных экономически эффективных возможностей сокращения выбросов. Появление такого стимула связано с тем, что загрязнитель – даже когда он сократил выбросы до экономически оптимального уровня – все равно, будет платить за оставшийся объем выбросов и, следовательно, будет заинтересован в дальнейшем уменьшении величины выбросов. В системе стандартов на выбросы загрязнитель не имеет других стимулов до тех пор, пока он находится «внутри» пределов разрешенного объема выбросов, то есть не превышает стандарты (это обсуждалось и графически иллюстрировалось в двух предыдущих разделах).

Получение дохода

Другим преимуществом  экологических платежей является их возможность образовывать доход. Такой доход может использоваться для финансирования природоохранных проектов (целевого финансирования) или теоретически для сокращения других налогов. Многие другие виды налогов имеют отрицательные последствия для экономики (привносят искаженный эффект). Например, высокий подоходный налог ведет в направлении снижения предложения на рынке труда (рабочая сила становится все дороже и дороже), что приводит впоследствии к снижению эффективности. Экологические налоги, таким образом, дают возможность избежать или уменьшить искажение в налогообложении.

Факторы, влияющие на выбор и вид инструментов экологической политики

Идеальная модель сравнения  экономических инструментов с административными  мерами базируется на ряде довольно упрощенных допущений. Нашей целью не является дать исчерпывающий отчет по всем вопросам в отношении выбора и формы инструментов, а лишь привести общее представление о проблеме допущений.

Неопределенность в  отношении природоохранных издержек

Обычно предполагается, что природоохранные органы имеют  полную информацию о затратах на снижение выбросов, т.е. форма кривой предельных природоохранных издержек известна. Если этой информации нет, то результаты использования экономических инструментов, построенных на ценовых (мотивационных) сигналах, изменяющих поведение экономического агента, могут стать сильно отличными от первоначальной идеи. Поэтому априорный выбор только в пользу экономических инструментов становится неверным. Ситуация выбора между экономическими и административными инструментами при учете фактора неопределенности знаний усложняется.

Мы оценивали сокращение количества загрязнения, изучая кривую предельных природоохранных издержек. Поэтому, если органы управления охраной  окружающей среды не владеют информацией  о ППИ, то они не смогут прогнозировать эффективность применения ценового сигнала (в данном случае платы за выбросы), то есть не смогут определить уровень сокращения загрязнения.

В случае применения административного  метода – установление стандарта, незнание ППИ приводит к другой форме неопределенности для органов управления охраной окружающей среды. Органы управления задают стандарт на сокращение выбросов. Однако, без информации о ППИ они не представляют заранее во сколько обойдется предприятию достижение данного стандарта.

Итак, и экономические, и административные методы не могут полностью решить проблему неопределенности имеющейся информации. Применяя экономические методы (плата за загрязнение), органы управления не могут заранее определить достигнутый результат – сокращение уровня загрязнения. Используя стандарты на выбросы, органы управления не могут представить насколько они реалистичны, так как не представляют себе величины природоохранных затрат, необходимых для соответствия данному стандарту изначально. Встает вопрос: насколько дорогой может быть цена ошибки при выборе основного инструмента регулирования в условиях неопределенности. Какой должна быть стратегия выбора, чтобы минимизировать вред от неправильного выбора. Экономисты дают ряд практических рекомендаций на этот счет.

Ответ на поставленный вопрос дает изучение кривой предельного экологического ущерба, скорее наклон кривой, то есть темпы роста величины ущерба. Если кривая предельного ущерба крутая, что означает, например, поступление в окружающую среду высокотоксичных соединений, то целесообразно введение жестких стандартов на выбросы. «Цена ошибки» при подборе адекватного уровня платы за выброс может оказаться смертельной в прямом значении этого слова.

Если же кривая предельного  экологического ущерба достаточно пологая, более предпочтительными являются экономические (ценовые) методы, поскольку последствия неправильно установленного платежа при невысоком размере экологического ущерба будут менее значительными, а эффект от применения будут выше, чем при установлении стандарта.

Большие ожидания вызывает возможность применения механизма торговли правами на выброс – метода, сочетающего в себе элементы административного (квоты) и экономического (рынок) регулирования. В этом случае, с одной стороны, достигается минимизация суммарных природоохранных затрат, путем перераспределения средств от менее к более эффективным с точки зрения реализации природоохранных мероприятий предприятиям, а с другой стороны выдерживается общий нормированный уровень поступления выбросов в атмосферу.

Затраты на мониторинг

Теоретически идеальным  экологическим налогом является налог (платежи) на выбросы, но его введение требует измерения фактических выбросов. На деле мониторинг фактических выбросов стоит очень дорого, и это обстоятельство серьезным образом влияет на возможность эффективного применения платы за выбросы. В этом случае мы рекомендовали применение продуктовых налогов.

Чтобы получить представление  о масштабах затрат на мониторинг можно привести пример США, где издержки осуществления мониторинга выбросов SO2, включенные в качестве обязательной компоненты в программу торговли разрешениями на выбросы SO2, были оценены в 124000 долларов США на каждое предприятие в год, включая капитальные, текущие и эксплуатационные затраты на реализацию мониторинга.

Точно также годовые  затраты на эксплуатацию и содержание оборудования для мониторинга, необходимого для установления платежей за выбросы NOx в Швеции, были оценены в 39000 долларов США в среднем для каждого предприятия, или 520 долларов США на каждую сокращенную тонну выбросов NOx.

Рассмотренные примеры касались установок непрерывного мониторинга выбросов. Периодические измерения могут быть осуществлены при более низких затратах. Но при этом эффективность применения платежей за загрязнение может быть заметно снижена.

В самом общем виде природоохранные инструменты могут быть разделены на методы прямого и косвенного действия. Инструменты прямого действия, в отличие от методов косвенного воздействия, непосредственно соотносятся с выбросами. Инструменты косвенного воздействия создают стимулы для сокращения выбросов. Выбор в пользу прямых методов обосновывается через сопоставление издержек и возможностей эффективного и надежного мониторинга за выбросами.

Хорошим примером, иллюстрирующим комбинирование различных вариантов  использования прямых и косвенных  инструментов для конкретного вида выбросов, является политика подавления выбросов двуокиси серы при производстве электроэнергии (см. Приложение к данному разделу)

При наличии нескольких источников загрязнения, например, выхлопные  трубы автомобилей, становится невозможным измерить фактические выбросы от каждого источника и, следовательно, невозможным оказывается применение налога или стандарта, основанного на величине фактических выбросов. Подобные рассуждения справедливы и для случая неточечного источника загрязнения, когда даже в принципе невозможно измерить фактические выбросы. Примером из области сельского хозяйства может служить выщелачивание азотистых соединений, внесенных в виде удобрений в почву, и смыв загрязнения в близлежащий водоем.

Эффективность применение методов косвенного воздействия (например, продуктовый налог) вместо инструментов прямого действия, помимо прочих факторов, зависит от того, насколько очевидно связано производство или потребление продукции с выбросами загрязняющих веществ. В некоторых странах был введен налог на содержание нитратов в химических удобрениях с целью сокращения уровня нитратного загрязнение водоемов, попадающего с сельскохозяйственных угодий. Однако сложность установления физической связи между концентрацией нитратов и уровнем загрязнения подземных и сточных вод позволяла оспаривать величину налога в каждом конкретном случае. Поэтому, более часто проблема снижения нитратного загрязнения водоемов от смыва с сельскохозяйственных угодий решается административными методами прямого действия, путем введения требований к местам хранения удобрений; установлением предельных объемов использования удобрений на гектар сельскохозяйственных угодий и т.д.

Неодинаковое воздействие  различных загрязняющих веществ

Другим распространенным допущением в учебниках по экономике природопользования является предположение о том, что загрязняющие вещества распределены равномерно в пространстве, т.е. ущерб не зависит от того, в каком месте загрязняющее вещество было выброшено. Это справедливо для таких загрязняющих веществ как углекислый газ, который вносит свой вклад в глобальное потепление климата вне зависимости от места выброса. Однако, многие другие загрязнители имеют большую зависимость от местных условий выброса. Например, выхлопные газы автомобилей принесет неизмеримо больший ущерб в густонаселенном районе города, чем в загородной зоне.

Проблема пространственного  распределения выбросов может решаться с помощью проведения зонирования  как инструмента регулирования. Тогда величина платы за выбросы будет различна в разных местах в зависимости от типа территории. Это особенно наглядно при установлении платы за сброс, когда пользователи, расположенные выше и ниже по течению вносят разную величину платы. Отметим для сравнения, что налог на продукцию никак не может быть связан с пространственным фактором.