Прогнозирование использования земельных ресурсов

Использование земельных участков, в отличие от других видов недвижимости, осуществляется в соответствии с особыми правилами земельного права, что особенно ярко выражено в зонировании.

Н.И. Краснов отмечает, что во всех развитых капиталистических государствах есть обширные группы земельно-правовых норм или отраслей законодательства. Говоря, что упомянутое явление складывалось в течение почти двух веков, он высказывает такую мысль: «В результате сформировалось земельное право, определенная система правовых норм, объединенных специфическим объектом правового регулирования - землей».[[8] Подтверждает существование земельного права в США и довод Н.И. Краснова о невозможности в современных условиях разделения земельных отношений на регулируемые гражданским правом и административным правом. ]

Подтверждением наличия в системе права США отрасли земельного права служит и издание научных работ и учебников, в которых рассказывается о вышеназванных институтах этой отрасли. Соответственно, названия этих работ совпадают либо имеют сходство с названием отрасли: «Земельное право» (Land Law), («Право землепользования» (Land Use Law), «Правовое регулирование землепользования» (Land Use Regulation), «Контроль за использованием земель» (Land Use Controls).

Земельное право преподается как отдельная учебная дисциплина в американских учебных заведениях.

Помимо термина «земельное право», в диссертации употребляется понятие «государственное регулирование использования земель». Оно относится не только к отрасли права, но и к особым способам регулирования государством различных аспектов использования земель: зонированию и отдельным способам регулирования, имеющим отношение к зонированию, планированию, развитию роста территорий.

Вопросы теоретического обоснования принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в США отражались в работах российских юристов. Ими назывались различные теории и док-

15

трины, из которых ближе всего к принципу соблюдения баланса интересов доктрина «регулирование как континуум», названная М.Ю. Галятиным. Понятие «континуум» содержится в формулировке судьи Верховного суда США Холмса в решении по делу «Угольная компания Пенсильвании против Мэйхон» (Pennsylvania Coal Co. vs. Mahon), 1922 г., в котором Холмс сказал: «Общее правило, по крайней мере, таково. Использование собственности может быть урегулировано или ограничено только до определенного предела, если регулирование заходит слишком далеко, оно будет признано отчуждением».[[9] ]

Указывая на определенные аспекты правового регулирования земельных отношений в Соединенных Штатах Америки, в частности, государственное вмешательство в частное землевладение и его ограничение государством, теории, на которые ссылаются российские ученые, не отвечают на вопрос, как во взаимоотношениях общества (государства) и частного землевладельца соблюдается необходимый баланс интересов той и другой стороны. Предметом же настоящей диссертации является исследование того, на чем основывается баланс интересов, чем и как он регулируется. Здесь уместно привести мнение, уже прозвучавшее в российской научной юридической литературе. «Суть современной концепции права собственности на землю состоит не только в том, что государство обладает рычагами регулирования использования собственности и ограничения прав частного собственника, но что в США действует весьма эффективный правовой механизм, базирующийся на признании права частной собственности как естественного права человека, что обеспечивает соблюдение необходимого баланса интересов частного собственника и общества в лице государства».[[10] ]

Действие этого правового механизма достигается прежде всего благодаря существованию в американском праве доктрин регулятивных полномочий и права на изъятия. К такому выводу мы пришли в ходе работы над настоящей диссертацией, изучив большое число работ американских авторов в области земельного права и права собственности, а также нормативных актов и судебных решений.

В правовом закреплении принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в земельных отношениях в США помимо самих источников права заслуживают внимания два важных аспекта. Во-первых, существует разграничение компетенции между различными уровнями государственного устройства Соединенных Штатов

16

Америки. Во-вторых, есть разграничение компетенции между ветвями (отдельными органами) власти. Эти два разграничения показываются при рассмотрении источников.

На основе анализа правового регулирования земельных отношений, система источников американского права классифицируется следующим образом и рассматривается в следующей последовательности: 1) конституция США и конституции штатов, 2) законодательные акты: федеральные законы, законы штатов (статуты) и уполномочивающие акты; 3) нормативные акты органов исполнительной власти, 4) нормативные акты местных органов власти, 5) судебные решения, 6) регулирование земельных отношений гражданами. Кроме названных основных источников, есть и менее значительные источники, о некоторых из них также говорится в диссертации.

В Конституции США закреплены обязательные для всех штатов правовые принципы, которые распространяются и на земельные отношения. Пятая и четырнадцатая поправки к Конституции США провозглашают, что частная собственность не должна изыматься государством для общественного пользования без справедливого возмещения. Существование этих положений позволяет американским исследователям считать, что создатели американской конституции сумели обеспечить «баланс прав индивидуума с нуждой народа - правительства - осуществлять общественные проекты во благо каждого».[[11] Конституции штатов во многом дублируют положения федеральной конституции, так как в них содержатся нормы об изъятии собственности, надлежащей правовой процедуре и др. Кроме того, в конституциях многих штатов есть, к примеру, положения, декларирующие важность отдельных категорий земель и других природных ресурсов для общего блага всех людей.[12] ][[12] ]

Полномочия по регулированию земельных отношений в США переданы в компетенцию штатов. Однако законодательные собрания штатов, как правило, делегируют регулирование землепользования графствам и городам. Делегирование производится путем издания уполномочивающего зонирование акта (zoning enabling act) или иного закона (статута) штата, подтверждающего передачу полномочий и устанавливающего пределы землепользования на местном уровне.

Что касается разграничения полномочий между федерацией и штатами, то федеральное правительство Соединенных Штатов никогда не осуществляло прямой контроль за использованием земель, находящихся

17

в частной собственности. Оно регулирует пользование землями, которыми оно владеет или управляет (национальными лесами, индейскими территориями).

К актам исполнительных органов власти, имеющим значение для диссертации, относятся отдельные указы президента США и стандартные уполномочивающие законы штатов по зонированию 1924 г. и планированию 1926 г., разработанные Министерством торговли США. Как модельные нормативные акты, они легли в основу законодательства штатов соответственно о зонировании и планировании.

Значение актов местных органов власти очень велико, потому что именно через них осуществляется зонирование. Зонирование производится путем принятия графствами и городами ордонансов о зонировании, которые являются наиболее значительным источником права по регулированию землепользования в США.

Основным моментом в развитии правового регулирования использования земель, на рубеже прошлого и нынешнего веков стал переход от нормативно-судебной к нормативно-законодательной системе регулирования. Вместе с тем суды обладали и обладают в Соединенных Штатах широкими полномочиями, так как их решения носят нормативный характер. Поэтому решения американских судов различных уровней оказали наиболее важную роль в формировании и развитии принципа баланса интересов общества и частных землевладельцев. Суды устанавливали, был ли соблюден баланс, анализируя в судебном деле правильность применения органами государства своих регулятивных полномочий или права на изъятие.

В некоторых случаях, граждане, не согласные с регулированием землепользование в их районе, могут сами принимать решения, используя право референдума.

При сравнении источников правового закрепления норм права, относящихся к балансу интересов общества и частных землевладельцев в земельных отношениях, и разграничения компетенции между органами власти различных уровней в США и России, кроме уже отмеченной роли судебных прецедентов в американском праве, обращают на себя внимания еще несколько моментов. Во-первых, в Соединенных Штатах указы президента, нормативные акты органов исполнительной власти США и штатов имеют несравнимо меньшее значение в регулировании земельных отношений, чем в России. Во-вторых, главная задача нормативных актов уровня федерации и штатов - урегулировать самые существенные аспекты земельных отношений и установить принципы их регулирования на местах. Основную же часть земельных отношений регулируют местные законодательные органы власти. Именно они определяют, в частности, какие спо-

18

собы землепользования разрешены и запрещены в той или иной зоне на территории, находящейся под юрисдикцией данного органа власти.

Вторая глава «Реализация содержания принципа соблюдения баланса интересов общества и частных землевладельцев в правовой системе США» посвящена рассмотрению реализации данного баланса в отдельных институтах земельного права. В ней говорится о том, как баланс интересов соблюдается в отдельных институтах земельного права США, а именно в тех институтах, которые непосредственно связаны с ограничением прав частных землевладельцев в интересах общества: зонировании земель, помехе землепользованию, сервитуте и изъятии земель.

Наряду с рассмотрением названных четырех институтов, много полезного содержит и знание о правовых нормах, обеспечивающих баланс интересов общества и частных землевладельцев в некоторых других институтах земельного права США. В целях защиты прав частных лиц в определенных случаях закон разрешает владельцам участков использовать их способами, противоречащими ордонансам о зонировании. Такое исключение может быть сделано, если оно не причинит вреда окружающим участкам. Исключения делятся на следующие категории: 1) несоответствующее использование (nonconforming use); 2) изменение (variance); 3) особое исключение (special exception), 4) безусловные права (vested rights) и процессуальный отвод (estoppel); 5) договоры о развитии (development agreements).

Несоответствующее использование — использование земли способом, запрещенным ордонансом, принятым после того, как данный способ уже существовал. Несоответствующее пользование может продолжаться неопределенное время. Однако суды строго придерживаются политики по запрету его расширения (использования земли каким-либо иным способом, кроме данного), что на практике часто означает невозможность использования землевладельцем этого права в течение долгого периода времени. Таким образом, государство добивается постепенного прекращения отдельных видов землепользования, которые противоречат видам землепользования, установленным в данном районе в интересах большинства членов общества.

Изменение (variance) - разрешение на использование земли способом, не предусмотренным ордонансом, но необходимым землевладельцу. При этом необходимость, связанная с невозможностью использовать участок с должной выгодой, возникает уже после вступления ордонанса в силу. Особое исключение (special exception) отличается от изменения тем, что оно предоставляется только для тех видов землепользования, которые прямо названы в ордонансе о зонировании, и его выдача не требует наличия необоснованных трудностей в использовании земли землевладельцем.

19

Таким образом, изменение и особое исключение обеспечивают гибкость государственного регулирования землепользования в интересах частных землевладельцев. Соответственно изменение и особое исключение представляют собой противоположность несоответствующему использованию - средству обеспечения единообразия землепользования в интересах обществах (точнее - большинства жителей данной местности).

Безусловные права (vested rights) и процессуальный отвод (estoppel) - разрешение землевладельцу продолжать использование его земли одним или несколькими способами, не разрешенными новым зонированием, установленным после того, как данный вид землепользования сложился и осуществляется землевладельцем. Процессуальный отвод и безусловные права обычно выражаются в выдаче землевладельцу разрешения на строительство (building permit), позволяющего построить определенный объект на участке вопреки запрещению ордонанса о зонировании.

Есть в американском земельном праве и такие исключения из действующих правил зонирования, как договоры о развитии (development agreements) и их разновидность - права на развитие (development rights). Они одновременно служат интересам общества и отдельных частных землевладельцев. Например, собственник владеет зданием, имеющим историческую ценность для города, и передает городским властям права на «развитие» (использование) этого здания, получая взамен разрешение на использование определенным способом своего участка.

Из институтов, не связанных с зонированием, как способ ограничения в случае общественной необходимости прав частных землевладельцев заслуживают внимания моратории на развитие землепользования. Моратории принимаются местными органами власти на определенное время при наличии реальной и уже существующей угрозы, когда очистные или иные общественные сооружения недостаточно развиты и могут причинить экологический вред.

Заимствование названных выше институтов земельного права США для введения их в российскую систему права окажет существенную помощь в развитии такого института правового регулирования землепользования, как зонирование. Зонированию, как и описанным выше правовым институтам, с ним связанным, уделено в диссертации особое внимание, поскольку оно является и, по мнению большинства американских юристов, надолго останется основной формой правового регулирования земельных отношений в Соединенных Штатах.

С недавнего времени положения о зонировании появилось в отечественном праве. Наряду с этим, ощущается необходимость в развитии пра-

20

вовой базы, которая способствовала бы развитию зонирования.[[13] ]

В российском праве сейчас есть только самые общие нормы о зонировании.

Зонирование - «деление земель на участки, называемые зонами, определение категорий земель и способов контроля за их использованием в каждой зоне».[[14] Зонирование в США осуществляется посредством принятия местными законодательными органами - советами графств и городов - ордонансов о зонировании. ]

Использование земли и находящейся на ней недвижимости разрешается только теми способами, которые предусмотрены в ордонансе для использования в данной зоне. Исключения делаются только при условиях, установленных институтами, описанных выше. Ордонансы не запрещают также и любое использование земли или находящихся на ней строений для целей, связанных с ведением сельского хозяйства.