Административно-правовой статус Министерства обороны РФ

- особым порядком рассмотрения  споров, вытекающих из административно-правовых  отношений.

Таким образом, орган  исполнительной власти, являясь государственным  органом, имеет все присущие такому органу особые организационные свойства, в том числе – организационное единство, определенную организационную автономность, иерархическую структуру, штатное расписание, бюджетное финансирование (иными словами, свойства бюджетной организации, осуществляющей управленческие функции в установленной сфере).

По отношению  к организациям, обеспечивающим оборону  и безопасность военными методами, достаточно часто применяется термин «федеральный орган исполнительной власти, в котором федеральным  законом предусмотрена военная  служба». В то же время не существует ни легального определения такого органа, ни четко сформулированных в законодательстве признаков, особенностей правового положения таких органов. Кроме того, сам термин представляется неудачным, так как военная служба предусмотрена, конечно же, не в федеральных органах исполнительной власти, а в Вооруженных Силах Российской Федерации, иных войсках, воинских формированиях и органах.

При этом следует отметить и сохраняющуюся неопределенность соотношения понятий «федеральный орган исполнительной власти», «территориальные органы федерального органа исполнительной власти», «центральный аппарат федерального органа исполнительной власти» и их отграничения друг от друга, что затрудняет выработку единых подходов к формированию структуры ведомственных систем органов исполнительной власти. В частности, нигде не определено, входят территориальные органы в состав федерального органа исполнительной власти или нет (иными словами, состоит ли федеральный орган исполнительной власти из центрального аппарата и территориальных органов или территориальные органы обособлены от федерального органа исполнительной власти и подчиняются ему, не входя в его состав).

В связи с отсутствием  единых четко установленных критериев  отнесения подразделений к «центральному  аппарату», «федеральному органу исполнительной власти», «территориальным органам», неясно, могут ли входить в состав таких органов административно-хозяйственные органы, осуществляющие функции охраны, транспортного, коммунального обеспечения, содержания и обслуживания административных зданий и т. п. Отсутствие легального определения понятия «государственный орган», «орган государственной власти», «орган государственного управления» приводит к их различному толкованию, что (как справедливо указывает заместитель директора ФСБ России В.Н. Ушаков) затрудняет их применение в правотворческой и правоприменительной деятельности15, не всегда позволяет точно определить, относятся ли к таковым такие организации, как органы управления военными округами и территориальными командованиями, воинские части, иные военные организации.

Следует отметить и то, что хотя законодатель в Федеральном  законе «Об обороне» от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ почему-то избегает называть Министерство обороны федеральным органом  исполнительной власти, вряд ли кто-то может усомниться в том, что Министерство обороны Российской Федерации — только часть Вооруженных Сил Российской Федерации.

Иными словами можно  обозначить Вооруженные Силы Российской Федерации как ведомство, а Министерство обороны Российской Федерации как  составную часть такого ведомства (орган управления ведомством) — федеральный орган исполнительной власти. Не определен в этом отношении и статус Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации, который не является федеральным органом исполнительной власти. В отличие от военных комиссариатов не определено, являются ли управления военных округов территориальными органами Министерства обороны Российской Федерации (что, как представляется, вполне могло бы следовать из их полномочий).

Правовая сущность ведомств, выполняющих задачи в сфере военной безопасности, производна из сущности и функций государства, но обусловлена и особенностями их собственных функций (т. е. характером участия в вооруженном противоборстве и выполняемых задач). Сопоставляя, таким образом, сущность ведомств и правовую сущность военной службы, являющейся профессиональной служебной деятельностью граждан «по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов» и «функций по обеспечению обороны и безопасности государства», можно сделать вывод о том, что все военные организации (т. е. те, которые комплектуются военнослужащими) по своей сущности являются органами исполнительной власти. Вместе с тем в законодательстве до сих пор не определены ни понятия «орган государственной власти», «орган исполнительной власти», ни виды таких органов, ни какие-либо их признаки. Представляется целесообразным выделить такие виды органов государственной власти (различного уровня и с различными уровнями компетенции), как центральный аппарат (центральный орган управления ведомства), территориальные органы, специальные органы (органы, выполняющие специальные функции), включая органы обеспечения. При этом весьма важно определить критерии отнесения организаций к различного уровня органам и соответствующие уровни компетенции. Такой подход совпадает и с уровнями бюджетной иерархии ведомств (главный распорядитель — распорядитель — получатель бюджетных средств).

ГЛАВА 3. УСИЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ ПОЛНОМОЧИЙ МИНИСТЕРСТВА ОБОРОНЫ РФ 

В октябре 2012 года Министерство обороны России направило на согласование законопроект "О военной полиции". Как сообщает газета "Коммерсантъ", фактически речь идет о создании новой спецслужбы, которая получит оперативно-розыскные функции с правом возбуждения уголовного дела.

В документе  говорится, что военная полиция  будет входить в состав Вооруженных  сил, однако будет взаимодействовать  с другими правоохранительными, государственными, муниципальными органами. К компетенции военной полиции отнесено исполнение уголовных и дисциплинарных наказаний в отношении военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы, и обеспечение безопасности дорожного движения в Вооруженных силах.

Кроме того, военная  полиция займется охраной объектов военной инфраструктуры, воинских грузов, районов проведения учений и маневров войск. Структура уполномочивается вести расследование преступлений небольшой и средней тяжести, розыскную и оперативно-розыскную деятельность, производство по делам об административных нарушениях, проводить разбирательства по дисциплинарным проступкам. Ранее это были полномочия Следственного комитета.

От прокуратуры  военной полиции, в частности, будут  переданы полномочия по приему, регистрации  и проверке сообщений о совершенных  или готовящихся покушениях, а также принятие процессуальных решений, предусмотренных Уголовно-процессуальным кодексом. Военным полицейским разрешат вести дознание и производить неотложные следственные действия по уголовным делам. Военная полиция сможет также добиваться содержания военнослужащих на гауптвахтах (в частности, задержанных, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений, а также осужденных военным судом, чей приговор не вступил в силу). Совместно с органами внутренних дел военные полицейские будут вести розыск и задержание подозреваемых, обвиняемых и осужденных военнослужащих, а также лиц, самовольно покинувших место службы.

Военные полицейские  получат широкие полномочия, например задерживать и доставлять в органы военной полиции либо в медицинские учреждения для освидетельствования и вытрезвления военнослужащих, находящихся в общественных местах в состоянии алкогольного опьянения. Такая же процедура может быть проведена для определения наличия в организме алкоголя или наркотических средств, если это необходимо для подтверждения или опровержения факта правонарушения.

В компетенции  военной полиции будет объявление в розыск осужденных военнослужащих, самовольно покинувших воинскую часть, совершивших побег с гауптвахт  или из дисциплинарных воинских частей. Разрешен также личный досмотр военнослужащих, а также транспортных средств (фактически функции обычной полиции применительно к обычным гражданам). В случае необходимости, подчеркивается в законопроекте, сотрудники военной полиции смогут совместно с сотрудниками органов внутренних дел проникать в жилые помещения и на земельные участки, принадлежащие гражданам, а также на территорию, занимаемую гражданскими организациями (за исключением представительств и консульских учреждений).

Отдельная статья законопроекта описывает правила задержания военной полицией военнослужащих и гражданских лиц. Например, до вынесения судебного решения лицо не может быть задержано военной полицией на срок более 48 часов. Зато ей дозволено задерживать военнослужащих и других лиц, нарушивших комендантский час.

Надзор за деятельностью  военной полиции будет осуществляться генеральным прокурором РФ и подчиненными ему военными прокурорами. Вред, нанесенный сотрудником военной полиции  военнослужащему, гражданскому лицу или  организации, подлежит возмещению в соответствии с законодательством. Действия, бездействия или решения сотрудников военной полиции могут быть обжалованы их непосредственным или прямым начальникам, военному прокурору или в военном суде. Финансирование военной полиции будет осуществлять непосредственно Минобороны.

"Создание  военной полиции - достаточно  понятное и эффективное решение,  ведь реформа армии строилась  по западному образцу, поэтому  и контрольное ведомство должно  ему соответствовать, - заявил первый  заместитель председателя комитета по обороне в Госдуме Сергей Жигарев. - Столь широкие полномочия помогут навести порядок в ведомстве".

Идея о военной  полиции разумная, заявил Валерий  Борщев, член московской Общественной наблюдательной комиссии по контролю за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания граждан, "только все ее полномочия должны быть жестко прописаны в законе, чтобы не было так, как сейчас на гражданке, когда люди боятся тех, кто должен блюсти порядок".⁶

24 декабря 2012 г. был опубликован административный регламент Министерства обороны по осуществлению контроля за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью находящегося в его собственности имущества. Вместе с его принятием значительно повышается роль Департамента имущественных отношений Минобороны⁷.

Основной задачей, согласно документу, является установление сроков и последовательности административных процедур Минобороны при осуществлении  госконтроля за исполнением полномочий по распоряжению имуществом (зданий, строений, сооружений, а также земельных участков). Целью госконтроля является повышение эффективности управления и обеспечение сохранности имущества Минобороны посредством проведения проверок за использованием указанного имущества. Основной задачей, которую ставит перед собой руководство Министерства обороны России при создании такого регламента, является пресечение противозаконной деятельности с объектами недвижимости, находящейся во владении ведомства, а также конкретизация сроков и алгоритма проведения процедур при реализации или переводе в аренду земельных участков, зданий и других подобных объектов. 

Согласно букве нового документа, Департамент имущественных  отношений сможет самостоятельно поручать своим внутренним ведомствам проведение проверочных процедур. При этом сроки таких процедур будут строго ограничены рамками тридцати дней. Какая форма ответственности вводится за затягивание сроков исполнения государственных функций, правда, не сообщается.

Такие нововведения призваны сделать прозрачными саму процедуру передачи недвижимости от Министерства обороны другим собственникам, кроме того, в планах видится полное недопущение разбазаривания военного имущества под видом непрофильного и потерявшего интерес для Минобороны. 

Итак, в соответствии с новым регламентом, департамент может давать подведомственным организациям задание на проведение проверок. Его сотрудники смогут собирать информацию о фактическом состоянии объектов, их сохранности и целевом использовании правообладателями. Кроме того, они будут вести учет самовольно возведенных объектов на земельных участках Минобороны, а также докладывать о неэффективном использовании или использовании не по целевому назначению имущества военного ведомства, включая земельные участки. Для проведения проверки могут быть использованы, в частности, гражданско-правовые договоры о передаче имущества Минобороны в пользование, акты приема-передачи, журналы регистрации указанных договоров, извещения и протоколы о проведении торгов, отчеты об оценке рыночной стоимости объектов имущества Минобороны. 

Документ устанавливает  также сроки исполнения гос.функции — не более 30 дней. Из них на принятие решения о проведении проверки, уведомление правообладателя, составление акта проверки приходится по три дня в каждом случае. Сроки проведения проверки в зависимости от ее вида — от трех до 14 дней, принятие решения по результатам проверки — до пяти дней, рассмотрение возражений правообладателя — также до пяти дней. Примечательно, что к осуществлению госконтроля в установленном порядке могут привлекаться представители организаций, как непосредственно подведомственных департаменту, так и других органов, например, Главной военной прокуратуры, ФСБ и МВД. Само назначение и проведение проверки оформляется приказом директора департамента. 

Таким образом, «Административный регламент» - средство, конкретизирующее, кто и на каком основании будет вести контроль над совершаемыми в имущественной среде Министерства обороны сделками. В таком случае при наличии негативных проявлений деятельности будет ясно, с кого нужно спрашивать в первую очередь.