Государственная и муниципальная служба в РФ

Порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий устанавливается федеральным законодательством. Орган, рассматривающий трудовой спор, вправе учитывать тяжесть совершенного должностного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующее поведение государственного служащего и его службу, отношение к труду, а также соответствие дисциплинарного взыскания тяжести совершенного проступка.

За каждый должностной проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. До наложения дисциплинарного взыскания от государственного служащего должно быть затребовано письменное объяснение. При необходимости может быть проведена служебная проверка указанных в нем сведений с вынесением соответствующего заключения по ее результатам. Порядок проведения служебной проверки, как правило, устанавливается нормативно различными федеральными органами государственной власти. Отказ сотрудника от дачи письменного объяснения по существу совершенного им должностного проступка не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Как правило, в случае отказа государственного служащего от дачи письменного объяснения может быть составлен акт в порядке, который устанавливается различными ведомствами. Если результаты проведенной служебной проверки подтверждают совершение государственным служащим дисциплинарного (должностного) проступка, то на него налагается дисциплинарное взыскание. Если нецелесообразно применять к лицу дисциплинарное взыскание, то руководитель государственного органа может ограничиться предупреждением подчиненного о необходимости строгого соблюдения служебной дисциплины. Если же в результате проведенной служебной проверки будет выявлено, что государственный служащий совершил действия, подпадающие под признаки преступления, то руководитель государственного органа обязан незамедлительно передать полученные материалы в органы дознания, предварительного следствия или в прокуратуру[15].

Приказ (распоряжение) или постановление о применении дисциплинарного взыскания с указанием мотивов его применения объявляется (сообщается) государственному служащему, подвергнутому взысканию, под расписку. В Дисциплинарном уставе таможенной службы устанавливается трехдневный срок ознакомления с приказом о наложении дисциплинарного взыскания. Дисциплинарное взыскание налагается не позднее одного месяца со дня, когда руководителю (начальнику) государственного органа стало известно о совершенном дисциплинарном проступке, не считая времени болезни служащего или пребывания его в отпуске.

Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации определяет, что основанием для применения такого вида дисциплинарного взыскания как предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации является приказ начальника, основанный на соответствующем решении аттестационной комиссии. Как установлено в п. 32 Дисциплинарного устава таможенной службы, вышестоящий начальник таможенного органа имеет право отменить, смягчить или усилить (в пределах предоставленных ему прав) дисциплинарное взыскание, наложенное нижестоящим начальником, в том случае если придет к выводу, что наложенное взыскание не соответствует тяжести совершенного проступка.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено в следующих случаях: во время болезни государственного служащего; в период нахождения государственного служащего в отпуске или командировке; в случае, если со дня совершения проступка прошло более шести месяцев, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности - позднее двух лет со дня совершения должностного проступка. В указанные сроки не включается период нахождения государственного служащего в отпуске, время болезни, а также время производства по уголовному делу или по делу об административном правонарушении[16].

Применение к государственному служащему дисциплинарного взыскания не освобождает его от других видов ответственности, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Если в течение года со дня наложения дисциплинарного взыскания государственный служащий не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не подвергшимся (не имеющем) дисциплинарному взысканию.

Орган (должностное лицо), применивший взыскание, может снять его до истечения года по собственной инициативе, по ходатайству непосредственного руководителя или трудового коллектива, если подвергнутый взысканию не совершил нового проступка и проявил себя как добросовестный служащий. Вышестоящему руководителю также принадлежит право снятия дисциплинарного взыскания. С государственного служащего может быть снято только одно дисциплинарное взыскание.

В течение срока действия дисциплинарного взыскания меры поощрения к государственному служащему не применяются, за исключением досрочного снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания.

В случае несогласия государственного служащего с решением о привлечении его к дисциплинарной ответственности он вправе в письменной форме обжаловать это решение вышестоящему руководителю (начальнику вышестоящего государственного органа) и (или) в суд[17].

Обжалование приказа (распоряжения) о наложении на государственного служащего дисциплинарного взыскания руководителю вышестоящего государственного органа осуществляется государственным служащим в течение трех месяцев со дня ознакомления с указанным приказом (распоряжением), а по вопросам об увольнении - в месячный срок со дня вручения копии приказа об увольнении. Обжалование не приостанавливает исполнения приказа о наложении дисциплинарного взыскания. Должностное лицо, которому поступила жалоба государственного служащего, обязан всесторонне и объективно рассмотреть ее и вынести решение не позднее месяца со дня ее получения, о чем письменно уведомляет сотрудника, подавшего жалобу, и начальника, действия которого обжалуются (п. 38 Дисциплинарного устава таможенной службы). Запрещается передавать жалобы на рассмотрение тем руководителям (начальникам) государственных органов, действия которых обжалуются.

2.1.5. Ответственность за неисполнение приказа.

Осуществление служебной деятельности в системе государственной службы построено на основе строгой иерархии: государственные служащие, реализующие свое право на определенные действия, и лица, непосредственно исполняющие их решения (постановления, приказы, распоряжения), находятся на различных управленческих уровнях. Между ними существуют отношения «власти и подчиненности», основой которых и выступает распоряжение (приказ)[18]. Приказом является письменное или устное распоряжение руководителя (начальника) государственного органа, отданное (принятое) в пределах его должностных полномочий и обязательное для исполнения подчиненными должностными лицами и государственными служащими (сотрудниками). Законодательство и практика государственно-служебной деятельности исходят из признания презумпции законности всех приказов и распоряжений начальников и обязательности их исполнения для подчиненных (в роли подчиненных выступают государственные служащие). Поэтому приказ должен быть выполнен точно, правильно и в течение установленного срока. После выполнения приказа государственный служащий обязан представить доклад о его выполнении руководителю (начальнику), отдавшему приказ.

Как правило, государственные служащие получают приказы по службе от своего непосредственного начальника. В случае получения приказа от вышестоящего начальника государственный служащий обязан его выполнить, известив об этом своего непосредственного руководителя (начальника). Отменить приказ имеет право только руководитель (начальник), его отдавший, либо вышестоящий руководитель (начальник).

Государственный служащий в случае сомнения в правомерности полученного им для исполнения приказа (распоряжения) обязан в письменной форме незамедлительно сообщить об этом: 1) своему непосредственному руководителю (начальнику); 2) руководителю (начальнику), издавшему распоряжение; 3) вышестоящему руководителю. Если последний, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтвердит указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить. Ответственность за исполнение государственным служащим неправомерного приказа (распоряжения) несет подтвердивший это распоряжение руководитель (начальник). Вместе с тем государственный служащий не должен исполнять распоряжений, являющихся административно либо уголовно наказуемым деянием.

Действующее законодательство в ряде случаев закрепляет положения об ответственности за результаты исполнения указания, повлекшего вредные последствия. В соответствии с Положением о Федеральной государственной службе ответственность за правомерность действий, совершенных во исполнение приказа, несет государственный служащий. Если же выполнение приказа повлекло причинение ущерба правоохраняемым отношениям, но государственный служащий обязан был его выполнить в силу письменного подтверждения об этом со стороны вышестоящего руководителя, то ответственность за наступившие последствия несет подтвердивший это распоряжение руководитель. В данном случае можно вспомнить, что с апреля 1992 г. по декабрь 1993 г. в России существовало конституционное положение, которое распространялось на всех должностных лиц и граждан РФ, в соответствии с которым исполнение явно преступного приказа влекло за собой ответственность по закону. В настоящее время в Конституции РФ такого положения не установлено.

В научной литературе предлагается решить вопрос о пределах повиновения приказу руководителя. Оно, по мнению, например, В. Михайлова, должно быть дифференцировано в зависимости от области административной деятельности и достаточно полно конкретизировано в нормативных актах, регламентирующих соответствующий вид государственного управления применительно к конкретной обстановке: государственная гражданская служба, военная служба, деятельность в условиях чрезвычайного положения или по поддержанию правопорядка, оперативно-розыскная либо уголовно-процессуальная деятельность и т. д. В упомянутых актах должен быть установлен порядок обжалования неправомерных распоряжений. Нормативный акт, определяющий правовое положение государственного служащего (должностного лица), может установить обязанность не выполнять не только преступные, но и незаконные приказы (распоряжения), т. е. властные требования, отданные с несоблюдением установленной для этого формы и процедуры либо требующие совершения действий, образующих административный или гражданский деликт, а также дисциплинарный (должностной) проступок.

2.1.6. Необходимость разработки Дисциплинарного кодекса Российской Федерации.

Особой проблемой современного законодательства о государственной службе является создание объемного дисциплинарного законодательства для государственных служащих и принятие Дисциплинарного кодекса, который регулировал бы отношения в сфере дисциплинарного правонарушения, принуждения, ответственности и производства. Дисциплинарное законодательство активно совершенствуется начиная уже с 1991 г. Приняты новые положения о дисциплине: Положение о дисциплинарной ответственности глав администраций, Устав о дисциплинарной ответственности работников железнодорожного транспорта и т. д. В 2001 г. был принят новый Трудовой кодекс Российской Федерации, содержащий положения о дисциплинарной ответственности. Нормы дисциплинарной ответственности государственных служащих содержатся также в Положении о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации от 20 мая 1993 г. (ст. 25—29), в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. (ст. 34—42). Наконец, Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. № 1396 был утвержден Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации, который также устанавливает ответственность за нарушение служебной дисциплины (совершение дисциплинарного проступка)[19].

Однако во всех этих нормативных актах речь идет о совершенно сходных категориях: о дисциплинарных проступках, видах дисциплинарного взыскания и процедуре наложения этих взысканий на служащих. Поэтому было бы целесообразно однозначно урегулировать (особенно для государственных служащих) данные вопросы в едином новом нормативном акте - Дисциплинарном законе (Дисциплинарном кодексе или Дисциплинарном кодексе государственной службы), который стал бы основой дисциплинарного законодательства; последнее, в свою очередь, станет частью права государственной службы (служебного права), частью законодательства о государственной службе.

Конституция РФ устанавливает принцип судебной защиты прав граждан, в том числе защиты прав государственных служащих, в отношении которых были применены меры дисциплинарного взыскания. Например, сотрудник органов внутренних дел вправе обжаловать в суд наложенное на него дисциплинарное взыскание. В предлагаемом Дисциплинарном кодексе можно было бы установить правило, в соответствии с которым государственные служащие привлекались бы к дисциплинарной ответственности за нарушение принципа внепартийности государственной службы, т. е. за нарушение норм, ограничивающих политические права и свободы служащих. Как показывает социологический опрос некоторых сотрудников органов внутренних дел, 12 процентов из них допускали однократное нарушение указанного правоограничения, а 18 процентов располагали информацией о привлечении их коллег по работе к дисциплинарной ответственности фактически за нарушение норм, ограничивающих права и свободы служащих, но формально по другим основаниям.

2.2. Административная ответственность

Российское законодательство предусматривает административную ответственность государственных служащих в случаях, когда они являются должностными лицами, в соответствии с законодательством об административных правонарушениях. Статья 2.4 Кодекса об административных правонарушениях определяет, что должностные лица подлежат административной ответственности за административные правонарушения, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (например, установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения и других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности). Таким образом, основанием для привлечения должностных лиц к административной ответственности является совершение ими административных правонарушений, связанных с несоблюдением правил, обеспечение которых входит в их служебные (должностные) обязанности, установленные законами, положениями, уставами, должностными инструкциями. Общеобязательными административными правилами или правилами поведения являются, например, правила дорожного движения, противопожарные правила, санитарные правила, правила по технике безопасности. Общеобязательные для соблюдения и исполнения правила устанавливаются федеральными законами, законами об административной ответственности должностных лиц, принятыми в субъектах федерации, другими нормативными актами[20].

Следовательно, невыполнение должностных обязанностей может являться основанием как дисциплинарной, так и административной ответственности должностного лица. В специальной литературе существует спор по вопросу применения двух видов ответственности за одно и то же правонарушение, например, дисциплинарной и административной (так называемая кумуляция административных правонарушений и дисциплинарных проступков). Проблема обостряется также отсутствием законодательного регулирования этого вопроса. «Двойное» наказание, по мнению М. Студеникиной, целесообразно вводить лишь за некоторые виды правонарушений, социальная вредность которых является весьма существенной и если об этом имеется специальная правовая норма.