Государственная и муниципальная служба в РФ

Можно выделить как минимум четыре важнейших условия, при которых для должностных лиц может наступать административная ответственность: 1) совершение действий, содержащих прямое нарушение общеобязательных административных правил или правил поведения; 2) издание приказов (распоряжений) и указаний, которые нарушают положения установленных общеобязательных правил, т. е. не соответствуют им; 3) невыполнение принадлежащих им обязанностей по осуществлению контроля за исполнением подчиненными лицами установленных в нормативных правовых актах общеобязательных правил поведения или административных процедур; 4) соблюдение установленных правил входит в круг должностных обязанностей и фиксируется в соответствующих должностных инструкциях.

Как правило, государственные служащие (должностные лица) являются специальными субъектами административной ответственности. Основаниями для привлечения к административной ответственности могут быть специальные составы административного правонарушения, санитарного, экологического, нарушения таможенных правил, нарушения в сфере строительства, нарушения земельного законодательства, налоговые правонарушения и т. д. Все они установлены в настоящее время в Особенной части Кодекса об административных правонарушениях или во многих законах прямого действия. Следует отметить, что наряду с государственными служащими субъектами административных правонарушений могут быть и должностные лица предприятий, учреждений, организаций, которые обладают организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями, осуществление которых влечет за собой наступление юридически значимых последствий. Характер властной административной деятельности должностных лиц может быть различным, т. е. они могут осуществлять действия или принимать решения, имеющие различное правовое содержание и значение. Например, некоторые должностные лица издают приказы о наложении на служащего дисциплинарного взыскания; другие обязаны осуществлять деятельность, связанную с проведением регистрационного или лицензионного производства; третьи должны организовывать проведение финансово-бухгалтерских операций (перечислять денежные средства, проводить налоговую проверку и т. д.)[21].

В отдельных случаях правонарушение может содержать одновременно признаки как дисциплинарного, так и административного проступка и влечет соответственно два вида ответственности. Нарушение должностным лицом, например, правил по охране труда и законодательства о труде может вызвать применение к нему соответствующих мер со стороны администрации государственного органа (дисциплинарная ответственность) и наложение административного штрафа государственными инспекторами по охране труда (административная ответственность) (ст. 5.27 и 23.12 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Как правило, должностные лица совершают административные правонарушения по неосторожности, т. е. нарушая установленные правила, соблюдение которых является их должностной обязанностью, должностные лица могут предвидеть возможность наступления вредных последствий своего действия или бездействия, но они легкомысленно рассчитывают на их предотвращение. В других случаях должностные лица вообще не предвидят наступления вредных последствий, хотя должны были и могли их предвидеть.

Например, Кодекс об административных правонарушениях содержит ст. 5.25, в соответствии с которой непредставление в установленный законодательством о выборах и референдумах срок председателем участковой избирательной комиссии, комиссии референдума для ознакомления избирателям, участникам референдума, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, наблюдателям, представителям средств массовой информации сведений об итогах голосования влечет наложение штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда. Субъектами данного административного правонарушения могут быть также председатели территориальной избирательной комиссии, председатели окружной избирательной комиссии, председатели избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, Председатель Центральной избирательной комиссии РФ. Следует отметить, что эти субъекты не являются государственными служащими, поскольку, как правило, они замещают государственные должности категории «А». Вместе с тем в Кодексе об административных правонарушениях имеются статьи, устанавливающие составы административных правонарушений, субъектами которых могут стать должностные лица - государственные служащие. Например, ст. 5.21 КоАП устанавливает административную ответственность должностных лиц государственных органов, которые осуществили перечисление денежных средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, инициативным группам по проведению референдума с нарушением установленных сроков[22].

Основанием административной ответственности служащих является деяние, которое одновременно может быть как административным, так и должностным проступком. К государственным служащим применяются только два вида административных взысканий: предупреждение и штраф. Эти взыскания налагаются субъектами функциональной власти - специальными органами или должностными лицами, с которыми нарушитель не связан отношениями служебной подчиненности (например, представителями власти, должностными лицами контрольно-надзорных органов, органами внутренних дел, милицией, судьями, государственными инспекторами по охране труда, инспекторами государственной противопожарной службы, главными государственными санитарными врачами).

Некоторые федеральные законы содержат положения отсылочного характера относительно возможности применения к лицам мер уголовной, административной или иной ответственности. Например, ст. 93 ФЗ от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» определяет, что такие виды ответственности несут лица: использующие преимущества своего должностного или служебного положения в целях избрания; своевременно не сформировавшие и не уточнившие сведений о зарегистрированных избирателях (списки избирателей); не создающие условия для проведения массовых мероприятий в случае, если такая обязанность возложена на них законом; должностные лица государственных органов, не осуществившие по представлению избирательных комиссий проверку информации о нарушениях указанного федерального закона, иных законов и не принявшие мер по пресечению таких нарушений.

В Указе Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» определяется, что нарушения должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ законов и указов Президента РФ, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, иные тяжкие последствия, а также совершенные преднамеренно являются основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством РФ. В случае выявления тяжелых последствий нарушения режима дисциплины государственными служащими следует направлять материалы об этом в органы прокуратуры.

2.3. Уголовная ответственность

Государственный служащий, как и любой человек, может совершить разнообразные преступления, за которые он должен нести уголовную ответственность. Однако, когда речь идет об уголовной ответственности государственных служащих, то, как правило, имеются в виду такие государственные служащие, которые уголовным законом относятся к категории должностных лиц[23].

Действующим законодательством предусмотрена уголовная ответственность должностных лиц за злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ, присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение и дачу взятки, служебный подлог и халатность (ст. 285- 293 УК РФ). В зависимости от характера этих общественно опасных деяний суд назначает различные меры уголовного наказания или увольнение от должности. При рассмотрении дел о преступлениях против интересов государственной службы суды могут применять такую меру уголовного наказания, как лишение государственного служащего - должностного лица - права занимать соответствующие государственные должности.

2.4. Материальная ответственность

Для государственных служащих установлена материальная ответственность. Она выполняет правовосстановительную функцию и наступает за должностной проступок, который причинил материальный ущерб органам государственной власти (в том числе органам исполнительной власти)[24].

Правовой режим материальной ответственности государственных служащих устанавливается законодательными актами двух видов:

1) законодательством о труде (действующий Трудовой кодекс РФ);

2) специальными законами и иными нормативными правовыми актами (например, ФЗ от 12 июля 1999 г. «О материальной ответственности военнослужащих»).

Кодекс законов о труде регламентирует порядок привлечения государственных служащих к материальной ответственности наряду с другими служащими негосударственных организаций, учреждений и предприятий, т. е. государственные служащие несут в данном случае материальную ответственность на общих основаниях с другими работниками организаций.

Материальная ответственность состоит в возмещении виновным служащим причиненного им имущественного ущерба или вреда. Сама по себе материальная ответственность не исключает привлечения виновного лица и к дисциплинарной ответственности.

Действующее законодательство о государственной службе (например, ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации») не содержит соответствующих правовых норм о материальной ответственности государственных служащих. Одна              ко, как известно, в сфере регулирования государственно-служебных отношений действует законодательство о труде. Поэтому соответствующие статьи Трудового кодекса Российской Федерации (ст. 238-250) распространяются и на случаи материальной ответственности государственных служащих.

Государственный служащий может быть привлечен к материальной ответственности лишь тогда, когда его виновные действия не составляют состава преступления.

Материальная ответственность государственных служащих является особым видом юридической ответственности. Можно выделить некоторые особенности материальной ответственности:

1) материальная ответственность наступает при причинении вреда (ущерба) государственному органу при исполнении государственными служащими обязанностей государственной службы; иными словами, если ущерб был причинен не при исполнении обязанностей государственной службы, то тогда наступает материальная ответственность в соответствии с гражданским законодательством;

2) основанием для привлечения к материальной ответственности является совершение проступка, причинившего вред имуществу, находящемуся в федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации и закрепленному за государственными органами;

3) наличие специального порядка возмещения причиненного ущерба, который устанавливается в нормативных правовых актах;

4) наличие реального (прямого) ущерба;

          5) непосредственная причинная связь между совершенным проступком и наступившими вредными последствиями (ущербом);

6) вина лица, совершившего проступок и причинившего ущерб органам государственной власти.

Последние три особенности законодатель называет обязательными условиями наступления материальной ответственности, т. е. она наступает при наличии условий, указанных в пунктах 4-6.

Материальная ответственность государственных служащих может быть ограниченной и полной. Ограниченную материальную ответственность несут государственные служащие, виновные в причинении ущерба, в размере прямого ущерба, но не более своего среднего месячного заработка (размер оклада месячного денежного содержания государственного служащего). Полная материальная ответственность означает, что ущерб возмещается в полном размере. Она наступает, если ущерб причинен не при исполнении служебных обязанностей, когда государственный служащий был, например, в нетрезвом состоянии, когда с ним был заключен договор о полной материальной ответственности. К материальной ответственности виновные привлекаются администрацией либо, по ее иску к государственному служащему, - судом. Например, если лицо отказывается в добровольном порядке возместить причиненный государственному органу ущерб, то администрация вправе своим распоряжением удерживать соответствующую денежную сумму из заработной платы служащего в случае, если сумма подлежащего взысканию ущерба не превышает его среднего месячного заработка (размера оклада месячного денежного содержания государственного служащего)[25].

Административно-восстановительные санкции в виде материальной ответственности применимы и к виновным в совершении административных правонарушений. Законодательство об административных правонарушениях (ст. 4.7 КоАП) устанавливает возможность (наряду с наложением на виновное лицо административного взыскания) решения вопроса о возмещении им имущественного ущерба, причиненного совершенным им административным правонарушением. Споры о возмещении имущественного ущерба и споры о возмещении морального вреда, причиненного административным правонарушением, рассматриваются судом в порядке гражданского судопроизводства.

Федеральный закон от 12 июля 1999 г. «О материальной ответственности военнослужащих» устанавливает условия и размеры материальной ответственности военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, за ущерб, причиненный ими при исполнении обязанностей военной службы имуществу, находящемуся в федеральной собственности и закрепленному за воинскими частями, а также определяет порядок возмещения причиненного ущерба. Действие указанного федерального закона распространяется и на военнослужащих, проходящих военную службу по призыву и по контракту в Вооруженных Силах РФ, а также в других войсках, воинских формированиях и органах, в которых законодательством РФ предусмотрена военная служба.