Государственная служба

Кроме того, в  современных нормативных актах при перечислении правоохранительных органов чаще всего в качестве основного вида деятельности выделяется борьба с преступностью, иногда указывается также и деятельность по рассмотрению дел об иных правонарушениях. Нередко обеспечение правопорядка или обеспечение безопасности государства, общества, граждан закрепляются в качестве задач (функций) правоохранительных органов.

Функции, перечисленные  в определении правоохранительной службы, не однопорядковые. Например, деятельность по борьбе с преступностью является составной частью деятельности по обеспечению законности и правопорядка. А обеспечение законности и правопорядка в свою очередь способствует обеспечению безопасности. Вместе с тем деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина закреплена в числе основных принципов для всей системы государственной службы. К сожалению, перечисленные в определении понятия «правоохранительная служба» функции государства не позволяют четко отграничить правоохранительную деятельность от иных видов. Например, если остановиться на рассмотрении такой функции, как «борьба с преступностью», то перечень органов, учреждений, в которых должны учреждаться должности правоохранительной службы, будет ограничен органами, в компетенцию которых входит борьба с преступностью в виде основной или не основной функции. Однако нормативного определения данного термина нет, что позволяет по-разному рассматривать указанный вид деятельности. В случае, когда к деятельности по борьбе с преступностью относят только деятельность по дознанию и предварительному следствию по уголовным делам, ² перечень органов, учреждений, служба в которых может быть признана правоохранительной, будет следующим: органы прокуратуры, органы внутренних дел Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности РФ, Федеральная таможенная служба РФ, Государственный комитет по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ РФ, Государственная противопожарная служба Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных действий, Служба судебных приставов Министерства юстиции РФ. Если в перечень деятельности по борьбе с преступностью включить оперативно-розыскную деятельность, то он может быть дополнен Службой внешней разведки РФ и Федеральной службой охраны РФ. Кроме того, деятельность органов и учреждений уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции РФ, осуществляющих исполнение уголовных наказаний в виде лишения свободы и организацию содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении правонарушений, также может быть признана составной частью борьбы с преступностью.

Деятельность  по борьбе с преступностью является составной частью деятельности по обеспечению  законности и правопорядка. К сожалению, определения понятий «законность» и «правопорядок» в законодательстве не даны, однако во многих законах закреплен «принцип законности», в том числе и в Законе о системе государственной службы. На наш взгляд, определяя правоохранительную службу как деятельность по обеспечению законности, в то время как в названном Законе «законность» закреплена как принцип построения и функционирования всех видов государственной службы, в Законе о системе государственной службы необходимо указать на особенность методов, используемых при обеспечении законности служащими правоохранительной службы. Поскольку обеспечение законности и правопорядка предполагает еще и предотвращение любых других правонарушений (например, административных) и привлечение к ответственности, то вышеназванный перечень органов, осуществляющих борьбу с преступностью, может быть дополнен государственными органами и должностными лицами, участвующими в рассмотрении дел об административных правонарушениях, число которых входят суды, большинство органов исполнительной власти, причем не только федеральных, но и субъектов Российской Федерации. К сожалению, при определении понятия «правоохранительная служба» не уточняется содержание такой функции, как «обеспечение безопасности». При рассмотрении вопросов военной службы мы упоминали, что в законодательстве речь идет о разных видах безопасности, а значит, необходимо определить те виды безопасности, обеспечение которых должно признаваться правоохранительной деятельностью. Если в Законе о системе государственной службы речь идет об обеспечении безопасности жизни и здоровья человека, тогда служба в Министерстве РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерстве здравоохранения РФ (в органах и учреждениях, осуществляющих санитарно-эпидемиологический надзор) и некоторых других будет являться правоохранительной. Если под обеспечением безопасности понимать обеспечение безопасности окружающей среды (охрана водных объектов, атмосферного воздуха, лесов, животного мира и т. п.), то тогда деятельность по контролю и надзору, применению мер административной ответственности за несоблюдение соответствующего законодательства и будет признана правоохранительной.

Вновь приходится констатировать, что определения  видов службы требуют уточнения. В данном случае необходимо указывать на метод государственного воздействия, например применением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия в установленных законом случаях.

Приведенные рассуждения  подтверждают, что еще нет четкого  представления об объеме правоохранительной деятельности и как следствие — правоохранительной службы. Указание же на присвоение специальных званий и классных чинов и на занятие именно должности правоохранительной службы является уточняющим и формальным признаком, указывающим на организационную особенность этого вида службы, а не на сущностную (функциональную).

О службе в некоторых  государственных органах. Предложенное Законом о системе государственной  службы разграничение видов государственной  службы потребует существенного  пересмотра уже устоявшихся положений. Необходимо также уточнить, каким видом государственной службы считать службу в судах. На наш взгляд, поскольку согласно Конституции РФ и другим нормативно-правовым актам суды не относятся к правоохранительным органам, постольку и их деятельность не может быть признана правоохранительной, следовательно, это не позволяет службу государственных служащих в судах (не судей) считать правоохранительной, т. е. она должна признаваться государственной гражданской службой. Однако служба в военных судах согласно действующему законодательству считается военной.

Кроме того, в  настоящее время нормативно установлено, что «судьи военных судов и  Военной коллегии... из числа военнослужащих проходят военную службу...» и  вместе с тем «контракт о прохождении военной службы, заключенный судьей военного суда или судьей Военной коллегии до его назначения на судебную должность, приостанавливает свое действие с момента принятия решения о назначении соответствующего судьи на должность... за судьями... сохраняется статус военнослужащих, проходящих службу по контракту». Фактически судьи военных судов не исполняют государственную службу, однако обладают статусом государственных служащих (в данном случае — военнослужащих). На наш взгляд, с учетом обеспечения единства судебной власти и статуса судей необходимо внести законодательные изменения в отношении судей военных судов, иначе сложится ситуация, что одни судьи — государственные служащие, а другие — нет. Нельзя не обратить внимание на то, что в Законе о системе государственной службы закреплено положение, согласно которому только государственная гражданская служба может учреждаться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а остальные виды службы являются только федеральными видами государственной службы. Кроме того, в ст. 10 указанного Закона закреплено, что федеральный государственный служащий получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета, а государственный гражданский служащий — помимо средств соответствующего бюджета субъекта Российской Федерации — может получать денежное содержание и за счет федерального бюджета в случаях, предусмотренных федеральным законом. В настоящее время допускается финансирование полиции общественной безопасности из средств субъектов Российской Федерации. Она является «составной частью полиции Российской Федерации и входит в структуру Министерства внутренних дел Российской Федерации...», «порядок и условия прохождения государственной службы сотрудниками полиции общественной безопасности регулируются Законом РСФСР "О милиции" и Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации». По своим задачам и по содержанию деятельности служба в полиции общественной безопасности является правоохранительной, а значит, может быть отнесена к федеральной государственной службе. Представляется, что при подготовке проекта закона «О правоохранительной службе» данная ситуация должна быть учтена: либо будет сделано исключение по вопросам финансирования федеральных служащих не только из федерального бюджета, либо, если схема финансирования полиции общественной безопасности не изменится и не будут внесены соответствующие изменения в Закон о системе государственной службы, она будет признана государственной гражданской службой, что представляется нелогичным.

Глава 3. ДОЛЖНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ: ПОНЯТИЕ, КАТЕГОРИИ, ГРУППЫ

Для института государственной  службы исключительное значение имеет  категория «государственная должность». Она закреплена в ст. 1 ФЗ «Об основах  государственной службы РФ». Государственная должность определяется как должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Данное определение нельзя признать удачным. Оно не раскрывает суть самого определение понятия «должность». Думается, она должна рассматриваться, прежде всего, как организационно и юридически обособленная часть государственного аппарата. В ней сосредоточен элемент компетенции государственного органа.¹⁴

Российское законодательство выделяет государственные должности  Российской Федерации и государственные должности субъектов РФ, а также государственные должности государственной службы, которые подразделяются на категорию «Б» и категорию «В».

Государственные должности  Российской Федерации и государственные  должности субъектов Российской Федерации. В первом случае — это должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, Уполномоченный по правам человека РФ, федеральные судьи и др.). Во втором случае — это должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ (губернаторы и главы администраций субъектов РФ, депутаты органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, судьи конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации и др.). В юридической науке все названные должности получили наименование политико-судебные государственные должности. Лица, их замещающие, не являются государственными служащими.

Сводный перечень государственных должностей РФ утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32. По мере внесения изменений в федеральное законодательство перечень дополняется. Так, после принятия Федерального закона от 8 января 1998 г. «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» в него была включена должность Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Однако сводный перечень имеет один существенный недостаток. В него не включена Должность члена Совета директоров Центрального банка РФ (Банка России), которая установлена Федеральным законом от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». При этом должность Председателя Центрального банка РФ (Банка России) в Сводный перечень государственных должностей РФ включена. Думается, такое положение должно быть безотлагательно исправлено. Что касается государственных должностей субъектов РФ, то при определении их правового статуса в законодательстве субъектов РФ в основном наблюдаются три подхода. Перечень государственных должностей субъекта может исчерпывающе определяться непосредственно в его уставе. ¹⁵

Например, Постановление  Губернатора Хабаровского края от 28.12.2006 N 218 «О Реестре должностей государственной гражданской службы Хабаровского края».

Допускается двойное наименование должности государственной гражданской  службы Хабаровского края в случае, если: а) заместитель руководителя государственного органа является руководителем структурного подразделения этого органа;

б) заместитель руководителя структурного подразделения государственного органа является руководителем подразделения в структурном подразделении этого органа;

в) лицо, замещающее должность заместителя руководителя государственного органа, руководителя структурного подразделения государственного органа или его заместителя либо иную должность государственной  гражданской службы, является главным  бухгалтером или его заместителем.

ПЕРЕЧЕНЬ  ДОЛЖНОСТЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ  СЛУЖБЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ

Высшая группа должностей: Руководитель представительства, Первый заместитель министра, Первый заместитель министра – начальник  управления, Начальник главного управления Губернатора и Правительства края, начальник главного управления Губернатора края, начальник главного управления Правительства края, Заместитель министра, Заместитель министра - начальник управления, Начальник управления Губернатора и Правительства края, Председатель комитета Правительства края, Заместитель управляющего делами Губернатора и Правительства края.

Главная группа должностей: Начальник инспекции, управления Правительства края, Первый заместитель  руководителя представительства, Первый заместитель начальника главного управления Губернатора и Правительства края, начальника главного управления Губернатора края, Заместитель начальника главного управления Губернатора и Правительства края - начальник управления, Заместитель начальника главного управления Губернатора и Правительства края, главного управления Губернатора края, Начальник управления главного управления, начальник управления аппарата Губернатора и Правительства края, Заместитель начальника главного управления Губернатора и Правительства края - начальник отдела.

Ведущая группа должностей: Начальник управления, службы министерства, Первый заместитель  председателя, начальника комитета, инспекции  Правительства края, Заместитель  начальника управления Губернатора  и Правительства края. Заместитель председателя, начальника комитета, управления, инспекции Правительства края, Заместитель председателя, начальника комитета, главного управления, управления, инспекции Правительства края - начальник отдела, Заместитель руководителя представительства Заместитель начальника управления, службы министерства, Заместитель начальника управления - начальник отдела, Начальник отдела, Заместитель начальника отдела, Заведующий сектором.