В конце 80-х гг. XX в. усиление процессов дезинтеграции, несмотря на попытки союзного руководства сохранить единство страны, привело к распаду СССР. Однако именно в этот период появились первые признаки фактического федерализма. Первым документом конституционного значения, закрепившим основы самостоятельного развития России как федеративного государства, стала Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., принятая Съездом народных депутатов РСФСР².

     Дальнейшее  развитие федеративных отношений связано  с этапом подготовки и принятия Федеративного  договора. Именно в этот период Москва и Ленинград впервые обрели статус субъектов, не являвшихся ранее субъектами Федерации, а выступавшими только в качестве административно-территориальных единиц. В российской правовой науке нет однозначной оценки (положительной или отрицательной) роли Федеративного договора в становлении и развитии российской государственности, но подписание Федеративного договора стало важным шагом в развитии федеративных отношений с учётом общественно-политической ситуации в России в то время.

     Началом следующего этапа развития федеративных отношений в нашей стране стало принятие Конституции РФ 1993 г.,  которая сочетала в себе меры по укреплению единства и целостности Российского государства и  равноправия всех субъектов Российской Федерации. С принятием Конституции РФ города федерального значения стали субъектами Федерации, статус которых был закреплён на конституционном уровне и которые стали обладать всеми юридическими признаками, характерными для субъектов Российской Федерации.

     Период  с начала 2000 г. по 2004 г. характеризуется  продолжением процессов легитимизации федеративных отношений и проведения централистской политики федеральных властей в отношении правотворчества и властных полномочий субъектов Федерации. Основной задачей государства на этом этапе стало усиление координации государственной власти, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы исполнения их решений.

     Современный этап развития федеративных отношений, начавшийся с 2005 г., характеризуется  изменениями субъектного состава Российской Федерации, выражающимися в постепенном укрупнении субъектов путём их объединения в целях ускорения социально-экономического развития регионов и повышения уровня жизни населения, проживающего на данных территориях.

     Можно сделать вывод, что Российская Федерация прошла достаточно противоречивый путь своего государственного развития и становления как федеративного государства, основанного на принципах государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, равноправия и самоопределения народов в России. Это путь от юридически федеративного, но фактически унитарного государства к федеративному государству, уникальному по форме своего национально-государственного устройства, включающего в себя такие специфические субъекты, как города федерального значения Москва и Санкт-Петербург.

     1.2 Юридические признаки  городов федерального  значения

     Являясь субъектами Федерации, города федерального значения, как и иные субъекты, характеризуются  общими юридическими признаками, являющимися составной частью их конституционно-правового статуса. К ним можно отнести³:

     - наличие собственного Устава, собственной правовой системы, включающей нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов, а также нормативные правовые акты местных органов государственной власти и органов местного самоуправления;

     - наличие учредительной власти, возможность самостоятельно определять и устанавливать систему органов государственной власти, действующих на территории субъекта;

     - наличие собственной территории, ограниченной административными границами, которые могут быть изменены только с согласия субъекта Федерации;

     - наличие предметов исключительного  ведения и предметов совместного с Федерацией ведения;

     - наличие собственности, налоговой  базы и бюджета;

     - представительство в федеральном  парламенте;

     - право заключения двусторонних  договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации;

     - признание частичной международной  правосубъектности субъектов Российской  Федерации;

     - наличие собственной символики.

     1.3 Особенности конституционно-правового  статуса городов  федерального значения

     Особенности конституционно-правового статуса  городов федерального значения обусловливаются содержанием и специальными признаками городов Москвы и Санкт-Петербурга, отражающими их «столичную» специфику, предполагающими соответствующее законодательное регулирование.

     Рассматривая  особенности статуса Москвы, являющейся столицей Российской Федерации, необходимо учитывать положения закона РФ «О статусе столицы Российской Федерации» от 15 апреля 1993 г.⁴, в соответствии с которым органы государственной власти Москвы обладают дополнительными правами и обязанностями в связи с осуществлением Москвой функций столицы Российской Федерации.  В связи с изменениями, внесенными Федеральным конституционным законом от 5 февраля 2007 г. № 2-ФКЗ в ч. 1 ст. 115 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», в которых указывается, что местом постоянного пребывания Конституционного Суда Российской Федерации является город Санкт-Петербург, на органы власти Санкт-Петербурга также возлагаются дополнительные обязанности.

     Кроме того, Москва частично выполняет функции  административного центра Московской области. В полной мере это относится и к Санкт-Петербургу, являющемуся административным центром Ленинградской области.

     Анализируя  действующее законодательство, можно выделить характерные черты статуса городов федерального значения, обусловленные особенностями организации местного самоуправления, связанными со спецификой их статуса - городского поселения, города федерального значения и субъекта Федерации, а для Москвы - ещё - и столицы государства.

     Таким образом, обладая всеми юридическими признаками, присущими субъектам Федерации, города федерального значения в настоящее время окончательно сформировалась как государственно-территориальные субъекты в составе Российской Федерации. Кроме того, в силу политических, экономических, культурных и иных условий города федерального значения имеют специфические признаки, присущие только им.

     В России, как и в любом другом федеративном государстве, действуют две системы законодательства: федеральная и региональная. В связи с этим особенности конституционно-правового регулирования в необходимо анализировать с учётом двухуровневой системы законодательства.

     Выделены  три способа разграничения предметов  ведения  и полномочий – конституционный, договорной  и законодательный. На уровне Федерации основополагающим законодательным актом является Конституция Российской Федерации, устанавливающая исключительную компетенцию Федерации  и совместную компетенцию Федерации и ее субъектов. Города федерального значения обладают остаточной компетенцией. Москва и Санкт-Петербург вправе осуществлять собственное законодательное регулирование по предметам ведения, не перечисленным в Конституции. Необходимо отметить, что при определении остаточной компетенции городов федерального значения наряду с общей конституционной схемой немаловажную роль играют конституции (уставы) субъектов Федерации и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, конкретизирующие предметы исключительного ведения субъектов Федерации.

     Таким образом, «рамочное» регулирование  Федерацией предметов ведения и  полномочий городов федерального значения конкретизируется региональным законодательством.

     Оптимальное функционирование Российской Федерации и её субъектов должно предполагать четкое разграничение их предметов ведения и полномочий, на основе общих интересов единого государства. Исходя из этого, представляется весьма важным принятие Федерального закона «О конституционно-правовом статусе городов федерального значения в Российской Федерации», устанавливающего наиболее эффективное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти Москвы и Санкт-Петербурга, а также отражающего специфику статуса данных субъектов.

2. Система органов государственной власти и органов местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации

     2.1 Организация системы  органов государственной  власти в субъектах РФ

     Организация системы органов государственной  власти в субъектах РФ регулируется Конституцией Российской Федерации⁵, согласно которой государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

     Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 8 ноября 2007 г. № 260-ФЗ)⁶ закрепляет общую модель организации данных органов государственной власти в субъектах РФ, включающую в качестве обязательных компонентов законодательный (представительный) орган государственной власти и высший исполнительный орган государственной власти, возглавляемый руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

     В Москве система органов государственной  власти представлена законодательным (представительным) органом - Московской городской Думой, исполнительным органом - Правительством Москвы, возглавляемое Мэром. Систему органов государственной власти Санкт-Петербурга образуют: Законодательное собрание - законодательный (представительный) орган государственной власти Санкт-Петербурга; Администрация Санкт-Петербурга во главе с губернатором Санкт-Петербурга - исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, возглавляемый главой исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга.

     Кроме того, в соответствии с Федеральным  законом от 1 января 1997 г. «О судебной системе Российской Федерации» судебная власть в субъектах РФ представлена Конституционными (Уставными) судами и мировыми судьями, входящими как низшее звено в федеральную систему судов общей юрисдикции.

     К важнейшим полномочиям законодательных (представительных) органов городов  федерального значения относятся законодательные полномочия. Так, за период деятельности Московской городской Думы IV созыва (2005-2009 гг.) принято более 1000 нормативно-правовых актов и документов. Помимо этого, одним из полномочий Московской городской Думы является толкование законов г. Москвы. Подобное полномочие приобрело и Законодательное Собрание Санкт-Петербурга с принятием Закона от 2 июня 2005 г. № 274-29 «О внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга».

     В целях реализации контрольных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ за соблюдением и исполнением законодательства городов Москвы и Санкт-Петербурга, исполнением бюджетов указанных городов, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью городов федерального значения созданы органы финансового контроля за исполнением бюджетов - контрольно-счётные палаты.  

      2.2 Организация системы  органов исполнительной  власти городов федерального значения Российской Федерации

     Организация системы органов исполнительной власти городов федерального значения Российской Федерации имеет трёхзвенную структуру. В Москве она представлена следующим образом: Мэр - префект - глава районной управы, отвечающих за все стороны обеспечения жизнедеятельности населения в рамках своих территориальных единиц (города – административного округа – района).