Правовой статус органов исполнительной власти

Функции органа указывают, из чего складывается практическая повседневная деятельность органа, направленная на выполнение поставленных перед ним задач.

Основными функциями, присущими компетенции почти всех органов управления, являются: прогнозирование, планирование, кадровое дело, финансирование, материально-техническое обеспечение, контроль и другие[6].

Права и обязанности определяют границы полномочий органа исполнительной власти в осуществлении каждой из его функций.

Формы и методы работы органа исполнительной власти определяются применительно к его задачам, функциям, правам и обязанностям. Наиболее общими методами и формами работы органов исполнительной власти являются: принятие нормативных, общих и индивидуальных правовых актов; разработка мер по их обеспечению: инструктирование, инспектирование; организация взаимодействия с общественностью и др.

Как и иные субъекты административного права, органы исполнительной власти наделены административной право- и дееспособностью; возникает она одновременно с их образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с их упразднением.

Установление нового наименования органа всегда влечет за собой изменение его административно-правового статуса, при этом в положение об органе исполнительной власти вносятся коррективы, определяющие содержание полномочий органа, а организационно-правовая форма (вид органа) остается прежней. Изменение наименования органа представляет собой разновидность его административного преобразования и, во всяком случае, влечет за собой принятие нового положения или иного статутного акта.

Органы исполнительной власти, являясь частью государственного аппарата, повседневно выполняют значительный объем этой работы по практической реализации управленческих задач и функций государства. От других государственных (законодательных и судебных) органов они отличаются назначением, содержанием своей деятельности и методами работы. Они специально созданы для того, чтобы осуществлять подзаконную организационно-управленческую, исполнительно-распорядительную деятельность. Это вытекает из принципа разделения властей. Объекты их управления – экономическая, социально-культурная и административно-политическая сферы, их отрасли, комплексы, организации и т. п. Выполняя свои управленческие задачи и функции, органы исполнительной власти выступают от имени государства, для чего наделены государственно-властными полномочиями. Они не только проводят в жизнь требования законов, актов Президента и других нормативных актов, но вправе и сами издавать в пределах своей компетенции правовые акты управления, обязательные для тех, кому они адресованы, и применять меры, обеспечивающие реализацию требований актов.

Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании и являются юридическими лицами, т.е. обладают гражданской правоспособностью.

Действуя в пределах своей компетенции, органы исполнительной власти пользуются относительной юридической самостоятельностью. Их взаимодействие с законодательными (представительными) и судебными органами, органами прокуратуры, а также с негосударственными организациями осуществляется в различных организационных формах (представительства, согласительные комиссии, обмен информацией и т.д.).

2. Система и структура органов исполнительной власти: понятие и принципы построения.

Согласно общепринятому определению под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними[7].

Особую разновидность органов исполнительной власти представляют собой органы, учреждаемые в установленном законодательством РФ в порядке для непосредственного обеспечения функционирования государственных органов, создаваемых Конституцией РФ и федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ. К этой группе (подсистеме) органов государственного управления относятся: администрация Президента РФ, включая Совет Безопасности, Совет обороны и другие органы; аппараты Правительства РФ, аппараты органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Что же касается исполнительной власти, то на эту ветвь государственной власти возложена организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая определенными органами государства и должностными лицами на основе и во исполнение законов с целью обеспечения повседневного (текущего) функционирования государства и его аппарата. Полномочия и возможности осуществления исполнительной власти предоставлено Правительству, федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Федерации и ряду определенных должностных лиц.

Характерной чертой исполнительной власти является наличие четкой, иерархически выстроенной системы органов управления и корпуса профессиональных служащих, которыми они укомплектованы. В их распоряжении имеются материальные и денежные средства, людские и информационные ресурсы. Поэтому вопрос об устройстве исполнительной власти является одним из важнейших в формировании эффективной российской государственности. Первоочередное внимание при этом уделяется поиску оптимизированных структур исполнительной власти и их взаимоотношения, правильному определению компетенции каждого её органа и должностного лица, укреплению исполнительской дисциплины, повышению деловой квалификации и ответственности всех государственных служащих

Принципы, на базе которых строится и функционирует система органов исполнительной власти, предопределяются современными особенностями организации государственной власти Российской Федерации, закрепленными в Конституции.

Тем не менее, используя конституционную базу в качестве исходной, можно рассмотреть проблему основных принципов организации и деятельности исполнительных органов государственной власти с позиций их соотношения с субъектами иных ветвей единой государственной власти, федерализма, законности, ответственности.

1. Самостоятельность органов исполнительной власти. Основополагающее значение для исполнительной власти в ее современном виде имеет то, что в соответствии со ст. 10 Конституции РФ она представляет собой оснащенную необходимыми атрибутами ветвь единой по своей государственно-правовой сути государственной власти. При этом главное, принципиальное состоит в том, что в рамках разделения властей органы исполнительной власти (равно как законодательные и судебные) самостоятельны. Данный принцип выражается прежде всего в том, что органы исполнительной власти не находятся в организационном подчинении у органов законодательной власти, имеют собственное функционально-компетенционное выражение, позволяющее им действовать, выражая исполнительство в качестве своей особой функции, вторжение в которую для других государственных органов недопустимо. Конечно, речь не может идти об их полной самостоятельности. Последняя относительна, ибо, с одной стороны, органы исполнительной власти на всех уровнях государственной организации Российской Федерации создаются именно для того, чтобы обеспечивать организацию исполнения волеизъявлений субъектов законодательной (представительной) власти. С другой стороны, они находятся под соответствующим контрольно-надзорным воздействием со стороны органов судебной власти.

С этих позиций очевидно, что осуществление государственной власти на основе ее разделения не может и не должно быть абсолютизировано, что неизбежно привело бы к полной независимости ее ветвей, т.е. фактически к вторжению одной ветви власти в сферу другой. Поэтому самостоятельность органов исполнительной власти - первый принцип их современного бытия. Как следствие его - необходимость тесного взаимодействия исполнительной ветви власти с ее другими ветвями.

К этому следует добавить некоторые особенности проявления самостоятельности органов исполнительной власти. Имеется в виду прежде всего значительный объем президентского влияния на организацию и деятельность этих органов, а также недостаточно развитый институт парламентского контроля за ними.

2. Единство системы органов исполнительной власти. Одним из принципов современной организации и деятельности органов исполнительной власти является то, что в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов они образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ). Из этого вытекает, что система органов исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. На подобной же основе формируется и аппарат федеральной исполнительной власти.

Единство системы исполнительной власти органически перерастает в единство системы органов исполнительной власти в общегосударственном масштабе. Оно связывает воедино по целевому назначению и по соотношению с иными органами государственной власти федеральные органы исполнительной власти с исполнительными органами любого иного внутригосударственного уровня. Но это единство не носит на себе отпечаток административной подчиненности как цементирующего всю систему начала, хотя, разумеется, изолированность одного звена системы от других должна быть исключена.

Практика пока еще дает примеры отхода от требований данного принципа, выражающиеся в известной "самостийности" мест, что следует оценивать в первую очередь как неумение правильно использовать широкую оперативную самостоятельность, каковая предоставлена каждому звену единой по своей сути системы исполнительных органов, равно как и следствие незавершенности законодательного процесса по выстраиванию управленческой вертикали органов исполнительной власти в Российской Федерации.

Не полностью соответствует данному принципу и современное решение о создании на территории субъектов РФ федеральными органами исполнительной власти своих территориальных органов, действующих автономно по отношению к одноименным исполнительным органам субъектов Федерации.

Именно в силу этого особую актуальность в современных условиях приобрела проблема конкретизации конституционного понятия единой системы исполнительной власти в Российской Федерации. Иначе говоря, речь идет о законе, посвященном системе и механизму исполнительной власти в масштабе всей страны.

3. Федерализм в его новом качестве - несомненный принцип организации и деятельности органов исполнительной власти. Его исходные начала были заложены еще Федеративным договором, а затем нашли закрепление в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации. Как известно, федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, равноправии и самоопределении народов. Соответственно конституционно определен круг вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), включающий установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти. Одновременно были определены предметы ведения, отнесенные к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), включающие, в частности, установление общих принципов организации системы органов исполнительной власти. Вне названных пределов субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ)[8].

Субъекты Федерации в своих конституциях и уставах закрепили предметы ведения, относящиеся к их собственной компетенции, в числе которых определение системы органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности. В отдельных случаях эти вопросы адресcно отнесены к компетенции высших представительных и законодательных органов государственной власти республик 

Принцип федерализма выражается также и в том, что вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. На территории субъектов могут создаваться территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Взаимоотношения с ними осуществляются на основе сотрудничества и координации действий.

Так, в ведении Российской Федерации находится принятие федеральных законов и осуществление контроля за их соблюдением. Очевидно, что в данном случае подразумевается деятельность по исполнению этих законов, а также контрольная деятельность, т.е. то, что фактически составляет содержание процесса реализации исполнительной власти. Далее, в ведении Федерации находятся: установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития страны. Очевидно, что по всем названным направлениям обширен объем государственно-управленческой деятельности. В равной мере подобный вывод относится к федеральному бюджету, федеральным налогам и сборам, к международным и внешнеэкономическим отношениям Российской Федерации. Очевидно также, что федеральные органы исполнительной власти осуществляют управление федеральными энергетическими системами, ядерной энергетикой, путями сообщения, информацией и связью, деятельностью в космосе, обороной и безопасностью, оборонным производством, защитой Государственной границы РФ и т.п. (ст. 71 Конституции РФ).

Содержание ст. 72 Конституции РФ определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Здесь можно обнаружить некоторые аспекты государственно-управленческого характера, как-то: владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; вопросы образования, науки и культуры.