Высшее должностное лицо субъекта РФ: порядок наделения полномочиями, компетенция и ответственность

§ 1.2. Конституционно-правовой статус и компетенция высшего должностного лица субъекта Российской Федерации

Особенно важное как практическое, так и теоретическое  значение имеет проблематика полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Высшее должностное лицо возглавляет систему органов исполнительной власти, определяет основные направления развития вверенной ему территории, способствует защите прав и свобод человека и гражданина и несет юридическую ответственность за управление субъектом РФ. Имеют место и особенности правового положения высшего должностного лица субъекта РФ в зависимости от организации системы исполнительной власти в субъекте РФ. В связи с этим, обращается внимание на систему исполнительной власти в России, которая включает подсистемы федеральной исполнительной власти и исполнительной власти субъектов РФ. Так, основными элементами системы исполнительной власти субъектов РФ являются - единоличный орган - глава исполнительной власти (Президент, Председатель Правительства, губернатор, Глава администрации, Мэр) и коллегиальный орган - Правительство.

Акцентируется внимание на позиции Конституционного Суда РФ, отраженной в его решении от 18 января 1996 г.¹⁰ о признании неконституционным порядка наделения полномочиями высших должностных лиц регионов и сравнивает ее с другой, прямо противоположной позицией, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г.¹¹ по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В 1996 г. Конституционный Суд РФ опирался, в том числе на действовавшее тогда федеральное законодательство, которым предусматривались прямые выборы глав регионов. В последствии, в связи с тем, что законодательство изменилось, он выдвинул новую правовую позицию.

Гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом и конституцией (уставом) субъекта РФ.

В случае, если конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, решение о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимается на совместном заседании палат.¹²

Предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ вносится Президентом РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не позднее, чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.

Перед внесением  Президентом РФ предложения о кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проводятся соответствующие консультации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

С учетом различных  точек зрения в отношении нового порядка замещения должности, следует  констатировать, что новый порядок  наделения полномочиями высшего  должностного лица субъекта РФ не противоречит Конституции РФ и ныне действующему законодательству. В связи с этим, предлагается в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» закрепить положение о том, что руководитель исполнительной власти субъекта РФ не может замешать должность более двух сроков подряд. Это связано с тем, что несменяемости глав регионов часто сопутствуют коррупция, ограничение гражданских прав, клановость, иные негативные явления.

Понятие «полномочия» включает в себя как права, так и обязанности исполнительного органа. При этом полномочия служат мерой должного поведения государственных органов, их самостоятельности в выполнении задач и функций, выражением конкретного вида решений и других управленческих действий.

Высшее должностное  лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ):

а) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ;

б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем  подписания законов или издания  специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;

в) формирует  высший исполнительный орган государственной  власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ

в_1) представляет в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ ежегодные отчеты о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;

г) вправе требовать  созыва внеочередного заседания  законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ конституцией (уставом) субъекта РФ;

д) вправе участвовать  в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса;

д_1) обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации и в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями

е) осуществляет иные полномочия в соответствии с  настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

Таким образом, анализ законодательства дает возможность выделить типичные полномочия высшего должностного лица как руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, которые отражаются в региональном законодательстве. К ним относится организация работы высшего органа исполнительной власти, определение основных направлений его деятельности, обеспечение исполнения этим органом возложенных на него полномочий и контроль за их исполнением. Такой перечень полномочий представляется неполным, в связи с чем, М.Н. Шуваловым предлагается в законодательном порядке его уточнить.¹³ Так, к примеру, в случае реализации полномочий в сфере исполнительной власти высшим должностным лицом как руководителем высшего исполнительного органа субъекта РФ правовой формой его нормотворческой деятельности должны выступать постановления, а правоприменительной деятельности - распоряжения. Однако в конституциях (уставах) субъектов РФ указанные положения не закрепляются, в них не осуществляется разграничение правовых актов высшего должностного лица субъекта РФ при реализации собственных непередаваемых полномочий и полномочий в сфере исполнительной власти, что делает нечеткой характеристику правового статуса высшего должностного лица в нормативных правовых актах субъектов Федерации¹⁴. Этот пробел необходимо ликвидировать.

Сопоставление действий Президента РФ и высшего  должностного лица субъекта РФ при  роспуске законодательного органа субъекта Федерации, свидетельствует о том, что высшее должностное лицо субъекта РФ не ограничено не только каким-либо сроком давности для привлечения к ответственности законодательного органа субъекта РФ (в отличие от Президента РФ, который может предупреждать парламент субъекта РФ только в течение одного года), но также подменяет собой и суд общей юрисдикции (при установлении факта уклонения от исполнения решения суда), и в определенной степени Конституционный Суд РФ. Имеющиеся у Президента РФ возможности для роспуска в случае необходимости законодательного органа субъекта РФ явно более ограниченны, чем у высшего должностного лица субъекта Федерации.

В связи с  этим, такие «преимущества» высшего  должностного лица субъекта РФ должны быть исключены из действующего законодательства, так как они приводят к «беззащитности» законодательного органа субъекта Федерации.

Глава 2. Ответственность высшего должностного лица субъекта РФ как элемент его правового положения

§ 2.1. Понятие конституционно-правовой ответственности

Общепризнанное понятие юридической ответственности в правовой науке отсутствует. Полемику на сегодняшний день вызывает проблема двух видов (аспектов) юридической ответственности. В связи с этим обозначились два основных подхода. Часть юристов (С.Н. Братусь, Н.С. Малеин, И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшин, Р.О. Халфина, А.И. Петелин, Л.С. Явич и др.) предлагает рассматривать юридическую ответственность только как ответственность «негативную» (или ретроспективную). Авторы, придерживающиеся данного подхода, называют в числе признаков юридической ответственности то, что она применяется к субъектам, допустившим неправомерное поведение; применяется только уполномоченным органом; состоит в применении к субъекту, допустившему неправомерное поведение, санкций; представляет собой юридическую обязанность правонарушителя претерпевать лишения личного и имущественного характера за упречное с точки зрения закона поведение. Другая группа авторов (В.О. Лучин, Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевская, Б.Л. Назаров, П.Е. Недбайло и др.) видит в юридической ответственности два аспекта — ретроспективный и позитивный. Согласно данному подходу, кроме юридической ответственности за правонарушение (негативная либо ретроспективная ответственность) в связи с ней существует правовая позитивная ответственность —осознание долга. ¹⁵

Сторонники  выделения позитивной ответственности  видят в юридической ответственности  три аспекта: 1) внутреннее отношение  субъекта права к своему долгу  в части выполнения норм права; 2) ответственность перед кем-то, предполагающая возможность спросить с данного субъекта права отчет за его действия; 3) применение санкций к субъекту права в связи с оценкой его поведения.

Другой разновидностью социальной ответственности является ответственность политическая. Она  вытекает из особенностей политических (властных) отношений. Специфика политической ответственности определяется тем, что для ее осуществления не всегда требуется вина. Иногда политическая ответственность не имеет нормативно-правового оформления, такая форма ответственности лежит вне правового анализа. Но существует и такая форма политической ответственности, которая имеет нормативно-правовое оформление, и тогда этот вид ответственности подпадает под определение позитивной ответственности.

Позитивную  ответственность несут все субъекты конституционно-правовых отношений, негативная ответственность связана с применением специальных мер воздействия, вытекающих из недолжного поведения субъектов конституционно-правовых отношений¹⁶. Конституционно-правовая ответственность представляет собой синтез негативного и позитивного аспектов, выступающих в качестве двух сторон одного целостного явления.

Конституционно-правовой вид ответственности именуется  различными авторами конституционной, конституционно-правовой, государственно-правовой, публичной или публично-правовой ответственностью. Оптимальным кажется наименование «конституционно-правовая ответственность», поскольку рассматриваемый вид юридической ответственности применяется в связи с обеспечением действия всех норм конституционного права, а не только конституции. Именно этот термин указывает на существование особого вида ответственности, обеспечивающей реализацию конституционных норм.

Можно выделить наличие двух основных подходов – в соответствии с тем, придерживается ли автор концепции  существования позитивной ответственности или отвергают ее. Сторонники негативного аспекта конституционно-правовой ответственности, определяют последнюю как установленную государством и выраженную в конституционных и иных нормах конституционного права обязанность, обращенную к государствам и общественным организациям, должностным лицам, гражданам, соблюдать конституционные нормы и в случае их нарушения претерпевать определенные конституцией и иными законами лишения политического характера; самостоятельный вид юридической ответственности, когда наступление неблагоприятных последствий для субъектов конституционно- правовой ответственности, закрепленных конституционно-правовыми нормами, направлено, прежде всего, на защиту Конституции¹⁷.

Согласно другому подходу, конституционно-правовая ответственность проявляется в ее позитивной направленности — как ответственное отношение субъектов к своим конституционным обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение. По мнению, например, В.О. Лучина, в широком, обобщенном плане конституционно-правовая ответственность представляет собой обусловленную нормами Конституции необходимость соответствующих субъектов отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения — претерпевать определенные лишения¹⁸.