Высшее должностное лицо субъекта РФ: порядок наделения полномочиями, компетенция и ответственность

В современной литературе правильно предлагает использовать следующее определение. Конституционно-правовая ответственность есть ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти должностными лицами и органами публичной власти, предусмотренная нормами конституционного права и включающая негативную конституционно-правовую ответственность как вид юридической ответственности и позитивную конституционно-правовую ответственность как вид политической ответственности¹⁹. Следовательно, это сложносоставной (но внутренне целостный) феномен, который в полной мере нельзя отнести ни к юридической, ни к политической ответственности.

Конституционно-правовая ответственность  характеризуется следующими признаками: 1) государственное принуждение, 2) ненадлежащее осуществление публичной власти, 3) наступление неблагоприятных последствий для субъекта ненадлежащего осуществления в виде конституционно-правовых санкций, 4) особая процедура применения санкций уполномоченной на то инстанцией.

В состав конституционно-правовой ответственности входят: субъект (кто отвечает) – основание (за что отвечает) – инстанция(перед кем отвечает) – меры ответственности( конституционно-правовые санкции).

Субъектами  конституционно-правовой ответственности  в РФ выступают: Президент РФ, депутаты всех представительных органов государственной  власти и органов местного самоуправления, должностные лица, органы государственной  власти, органы местного самоуправления, объединения граждан и другие социальные образования (комитеты и комиссии представительных органов, избирательные комиссии и т.п.), Председатель Центрального Банка РФ, Председатель, заместитель Председателя и аудиторы Счетной Палаты РФ.

Основанием  конституционно-правовой ответственности является ненадлежащее осуществление публичной власти в форме конституционного правонарушения (конституционного деликта.

Инстанциями, правомочными применять меры конституционно-правовой ответственности, а в отдельных  случаях — правом возбуждать этот вопрос, либо иным образом участвовать в процедуре реализации конституционно-правовой ответственности являются: Президент РФ, главы органов исполнительной власти (высшие должностные лица) субъектов РФ, Государственная Дума, Совет Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, Верховный Суд РФ, собрание (сход) избирателей, избиратели конкретного избирательного округа.

Конституционно-правовые санкции это предусмотренные конституционным правом меры государственного принуждения, влекущие наступление неблагоприятных последствий для субъекта права за ненадлежащее осуществление публичной власти. Особый интерес вызывает такая санкция как федеральное вмешательство. Сущность этого института связана с правовой природой федеративного государства, в котором осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами федерации.

Таким образом, в данном параграфе было дано понятие и сущность  конституционно-правовой ответственности. В следующем параграфе речь пойдет непосредственно о конституционной ответственности высшего должностного лица субъекта РФ.

§ 2.2. Конституционно-правовая ответственность высших должностных лиц субъектов Федерации

В целом в  зависимости от того, кто является «первым лицом» субъекта и как  он получает власть, выделено несколько  моделей: американская, европейская, канадо-австралийская, индо-пакистанская, монархическая, смешанная модели ответственности высших должностных лиц. В федеративных государствах одним из субъектов конституционно-правовой ответственности является глава субъекта федерации. В странах американской модели — это выборный губернатор (президент) субъекта, в странах европейской модели — глава правительства субъекта. В странах канадо-австралийской и индопакистанской моделей формальный глава субъекта (губернатор) выступает как представитель федерального центра. В федеративных государствах европейско-североамериканской цивилизации смещение главы субъекта федерации федеральным центром является крайне редким исключением, то в федерациях, относящихся к цивилизациям иного типа, федеральное вмешательство, как правило, включает отстранение от должности главы субъекта федерации в качестве основной меры. Таким образом, система ответственности высших должностных лиц субъектов федерации выстраивается под модель федеративных отношений, здесь имеет место влияние цивилизационных факторов, проявляющихся как в законодательстве, так и в правоприменительной практике²⁰.

На протяжении с 1991 по 1999 года единого правового  регулирования данного вопроса  в России не существовало. Отдельно регламентировалась конституционно-правовая ответственность глав республик  в составе Российской Федерации  и высших должностных лиц других субъектов РФ (краев, областей, автономной области, автономных округов).

В республиках  — субъектах РФ в течение указанного периода происходил процесс постепенной  трансформации от модернизированной  советской (близкой к парламентской) к президентской модели. В связи с этим (а также под воздействием федеральной Конституции 1993 г.) получила закрепление во всех республиканских конституциях возможность отрешения главы республики от должности республиканской легислатурой.

В субъектах  Российской Федерации, не являвшихся республиками, процесс становления конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц носил более сложный характер. Созданная в 1992 г. оригинальная модель ответственности оказалась полностью разрушенной в конце 1993 г. благодаря ряду указов Президента РФ. Становление новой модели проходило под влиянием федеральной Конституции 1993 г., опыта республик в составе РФ и правовых положений Конституционного суда РФ. В результате произошло постепенное сближение не только систем органов власти в различных субъектах РФ, но и механизмов ответственности высших должностных лиц, что сделало сравнительно безболезненной их общую правовую регламентацию в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (1999 г.).²¹

В 1999—2000 гг. федеральный  законодатель установил три механизма  ответственности высших должностных  лиц субъектов РФ: отрешение от должности законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ, отзыв избирателями и отрешение от должности Президентом РФ. Каждый из этих механизмов в последующие годы проделал существенную эволюцию. Так, если в первоначальной редакции решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ влекло за собой его немедленную отставку и отставку возглавляемого им органа исполнительной власти, то с 2004 г. решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта теперь не является окончательным и направляется на рассмотрение Президента Российской Федерации для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности.

Таким образом, право окончательного решения было передано Президенту РФ, но одновременно были значительно расширены основания  для выражения недоверия. Институт отстранения от должности главы  субъекта федерации Президентом  РФ, созданный в 2000 г., оказался настолько сложным и громоздким, что никогда не применялся на практике. В 2004 г. он подвергся радикальному обновлению, упрощению и ужесточению. Кроме того, в 2003 г. был создан новый институт временного изъятия полномочий у органов власти субъектов РФ (в том числе Временная финансовая администрация).

Сегодня можно  говорить о двойственности природы конституционно-правового статуса главы субъекта Российской Федерации. Как известно, в 2004г. был изменен порядок избрания глав субъектов, а фактически отменены прямые выборы главы субъекта, замененные процедурой «наделения полномочиями законодательным органом по инициативе Президента России». Главным содержанием конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации признано руководство исполнительной властью субъекта.

Конституционный суд в своем Постановлении  от РФ от 21.12.2005 №13-П отметил, что, входя  в систему органов государственной  власти субъекта Российской Федерации  и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта РФ одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в РФ и как таковое ответственно за обеспечение высшим органом исполнительной власти субъекта РФ исполнения на территории этого субъекта не только его конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов, но и Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ. В силу принципа единства системы государственной власти это должностное лицо по своему статусу находится в отношениях субординации с Президентом РФ, который как глава государства, избираемый посредством всеобщих прямых выборов, обеспечивает согласованное функционирование всех органов государственной власти. В таком качестве высшее должностное лицо субъекта федерации участвует не только в отношениях на уровне соответствующего субъекта, реализуя полномочия в пределах предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и в рамках исключительного ведения субъектов РФ, но и в отношениях, имеющих общефедеральное значение, — в той мере, насколько такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

Таким образом, Конституционный суд РФ определил двойственную природу конституционно-правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации — как главы исполнительной власти субъекта и как звена в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации в целом. Именно эта новая юридическая конструкция позволила обосновать возможность для Президента РФ наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ. Этот порядок предусматривает, что в процедуре наделения полномочиями участвуют и Российская Федерация и субъект Российской Федерации — в лице, соответственно, Президента Российской Федерации, предлагающего кандидатуру на эту должность, и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принимающего решение о наделении (или об отказе в наделении) полномочиями представленной Президентом кандидатуры.

В настоящее время установлена достаточно сложная система оснований конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ. Эта сложность обусловлена тем обстоятельством, что законодатель сохранил прежние (действовавшие до 2004 г.) основания ответственности главы субъекта РФ перед Президентом РФ и законодательным (представительным) органом власти субъекта федерации, но вместе с тем «встроил» в закон новую модель ответственности с чрезвычайно широким и размытым основанием.²²

Основаниями конституционно-правовой ответственности глав субъектов федерации являются следующие обстоятельства, зафиксированные в Федеральном законе от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и других нормативно-правовых актах.

1. Глава субъекта  федерации в течение месяца  со дня вынесения Президентом  РФ предупреждения не принял в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения. В свою очередь, такими основаниями являются

- издание главой  субъекта Российской Федерации  нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда,

- уклонение  главы субъекта Российской Федерации  в течение двух месяцев со  дня издания указа Президента  РФ о приостановлении действия  нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта РФ либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока глава субъекта не обратился в соответствующий суд для разрешения спора.

2. В случае  предъявления главе субъекта  федерации обвинения в совершении  преступления Президент РФ в  порядке, установленном уголовнопроцессуальным законодательством, вправе по представлению Генерального прокурора РФ временно отстранить главу субъекта федерации от исполнения обязанностей.

3. Президент  РФ вправе отрешить высшее  должностное лицо субъекта Российской  Федерации от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом (данная норма добавлена в 2004г. в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Такие основания конституционно-правовой ответственности глав субъектов

Российской  Федерации перед Президентом  РФ, как «утрата доверия» и «ненадлежащее  исполнение обязанностей», находятся  друг с другом в неясной правовой связи (утрата доверия за ненадлежащее исполнение обязанностей? утрата доверия или ненадлежащее исполнение обязанностей?). У Президента сохраняется некоторая возможность выбора между двумя реальными вариантами: полностью отрешить главу субъекта федерации от должности в связи с утратой доверия и (или) за ненадлежащее исполнение обязанностей, или временно отстранить от исполнения обязанностей в случае предъявления обвинения в совершении преступления.

Решение законодательного(представительного) органа субъекта о недоверии главе  субъекта федерации направляется на рассмотрение Президенту РФ, который и принимает окончательное решение, т.е реально конституционно-правовая ответственность главы субъекта федерации перед парламентом субъекта исчезла, поскольку последнее слово остается за Президентом (а он может прислушаться к мнению законодателей, но может и не прислушаться).

Решение Президента РФ об отрешении главы субъекта от должности (в связи с выражением недоверия законодательным органом государственной власти субъекта РФ, с утратой доверия Президента), а также о временном отстранении высшего должностного лица субъекта от исполнения обязанностей принимается в форме указа. Это решение в обязательном порядке должно быть доведено до сведения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Глава субъекта РФ вправе обжаловать в Верховный  Суд РФ соответствующий указ Президента Российской Федерации в течение  десяти дней со дня его официального опубликования.