Основные полномочия Государственной Думы Федерального Собрания РФ

      Цели первого чтения состоят в следующем. На этой стадии законодательного процесса предложенный законопроект проходит самую «грубую» и детальную чистку, решается вопрос о том, возможно ли дальнейшее рассмотрение предложенного проекта. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости.

   Во втором чтении проект направляется в Правовое управление Аппарата Государственной Думы, которое осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение. После этого комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы пакет документов

    Третье чтение - заключительная стадия прохождения законопроекта в Государственной Думе. На данной стадии не предлагается внесение изменений и дополнений в текст документа. Третье чтение необходимо для того, чтобы ответственный комитет с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы устранил возможные внутренние противоречия, увязал статьи друг с другом, отредактировал текст и вынес его на голосование в окончательном виде - в виде закона. По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Государственной Думы.

     Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае, если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения и дополнения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации, Правительство Российской Федерации, депутатам Государственной Думы.

    Специфика третьего чтения заключается в том, что на этой стадии не допускается обсуждение отдельных глав и статей проекта. Представитель ответственного комитета докладывает о проделанной работе после принятия законопроекта во втором чтении. По законопроекту вправе выступить представители Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации. Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, то дальнейшему рассмотрению он не подлежит.

3.2 Согласительные  комиссии депутатов Государственной  Думы Федерального Собрания

При возникновении разногласий  между Советом Федерации и  Государственной Думой по поводу отклонения Советом Федерации принятых Государственной Думой законов  в целях их устранения создается  согласительная комиссия. Инициаторами ее создания могут выступить как  верхняя, так и нижняя палаты Федерального Собрания. При этом создание согласительной комиссии возможно при поддержке  инициативы большинством палаты. Одновременно с созданием комиссии выдвигаются  парламентарии - члены комиссии, количество их может быть разным, однако равным от каждой палаты. Важно отметить, что  депутаты Государственной Думы и  члены Совета Федерации, не входящие в состав согласительной комиссии, вправе присутствовать на ее заседаниях и высказывать свое мнение по существу обсуждаемых вопросов. Следует иметь в виду, что согласительная комиссия рассматривает не весь спорный закон, а только те положения закона, по которым возникли разногласия. Комиссия вырабатывает согласованные предложения в виде единого документа. При этом решения комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей Совета Федерации и Государственной Думы. Депутации от палат принимают решения открытым голосованием. Решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе части комиссии. Мнения представителя Президента Российской Федерации и представителя Правительства Российской Федерации, участвующих в заседании согласительной комиссии, фиксируются в протоколе отдельно по каждому решению. По результатам работы согласительная комиссия составляет протокол, в котором фиксируются предложения по преодолению возникших разногласий или обосновывается невозможность преодоления разногласий данным составом согласительной комиссии.

    В тех случаях, когда протокол согласительной комиссии содержит предложения по преодолению возникших разногласий, он выносится на рассмотрение Государственной Думы, которая повторно рассматривает закон и обсуждает только предложения, содержащиеся в протоколе. Государственная Дума принимает решение по предложениям согласительной комиссии большинством голосов от общего числа депутатов. Принятый закон в течение пяти дней направляется в Совет Федерации, где принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

     В чем же состоит своеобразие федеральных конституционных законов? Значение этих законов определяется не тем, что ими регулируются какие-то особые, важные отношения. Здесь требуется учет юридических свойств, качеств, присущих данной группе законов. Решающий критерий выделения рассматриваемой категории законов – это их особая юридическая сила и более сложная процедура принятия[22,с.39].

    Особая юридическая сила федеральных конституционных законов состоит в том, что им не могут противоречить федеральные законы (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ). Кроме того, Конституцией исчерпывающе определяется круг вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы. Это законы об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях (ст. 56 и 88); о принятии Российской Федерации и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации; об изменениях в составе Российской Федерации (ст. 65, 66, 157); о государственном флаге, гербе и гимне Российской Федерации, их описании и порядке официального использования (ст. 70); о референдуме (ст. 84); о режиме военного положения (ст. 87); об Уполномоченных по правам человека (ст. 103); о порядке деятельности Правительства Российской Федерации (ст. 114); о судебной системе Российской Федерации (ст. 118); о полномочиях, порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и иных федеральных судов (ст. 128); о Конституционном Собрании (ст. 135).

     Для принятия федеральных конституционных законов требуется квалифицированное большинство голосов депутатов, то есть не менее ѕ голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

3.3 Контрольная  функция депутатов Государственной  Думы

      Если представительная  и законодательная функция Государственной  Думы Федерального Собрания нашли  свое законодательное закрепление  в ст. 94 Конституции РФ, то контрольная  функция парламента в этой  статье не нашла своего отражения.  Между тем эта функция также  имеет важное значение при характеристике правового статуса парламента и вытекает она из природы парламента как представительного и законодательного органа, занимающего особое, приоритетное место в системе органов государственной власти.

     В условиях  разделения властей «особое место»  законодательной власти ни в  коем случае не ставит ее  над другими ветвями власти. Мы  не можем и не должны забывать  предупреждения одного из сподвижников  первого американского президента  Дж. Вашингтона Дж. Мэдисона, что  узурпация всей власти со стороны  законодателей «ведет к такой  же тирании, как и узурпация  правления исполнительной властью»[24,с. 59].

    Но, памятуя об  этом, среди общих постулатов  теории разделения властей нельзя  не признать верховенства законодательной  власти. Оно сохраняется всегда, несмотря на относительную самостоятельность  других ветвей власти и существующие  пределы их деятельности.

    В настоящее  время объектом парламентского  контроля обычно является исполнительная  власть. Но этот контроль может  распространяться и на главу  государства, на судебную власть, на вооруженные силы и т.п.

     В мировой  парламентской практике контрольная  функция проявляется по-разному,  что отражает специфику устройства  государства и соотношение его  институтов. Она выражается в  отчетах правительства об исполнении  бюджета, в информации по текущим  вопросам, в парламентских слушаниях,  депутатских запросах и т.п.

     Этими, а  также целым рядом других контрольных  полномочий, предусмотренных Конституцией  Российской Федерации (ч. 5 ст. 101, 102, 103); наделена и Государственная  Дума, несмотря на то, что прямо  институт парламентского контроля  в Конституции РФ не закрепляется.

     Контрольная  функция российского парламента  обозначена в Конституции лишь  косвенно, с указанием на то, что  для осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101 Конституции).

     Отсутствие  конституционного перечня прямых  контрольных полномочий парламента  во многом ослабляет положение  его в системе государственной  власти, что, естественно, влияет  и на положение Счетной палаты  как особой структуры законодательной  власти. У Счетной палаты достаточно  широкие полномочия по выявлению  фактов незаконного распоряжения  бюджетными средствами.

     По результатам  проведенных контрольных мероприятий  Счетная палата направляет органам  государственной власти РФ, руководителям  проверяемых предприятий, учреждений  и организаций представления  о принятии мер по устранению  выявленных нарушений, возмещению  причиненного государству ущерба  и привлечению к ответственности  должностных лиц, виновных в  нарушении законодательства России  и бесхозяйственности.

         Наряду с контролем, который  Государственная Дума Федерального  Собрания осуществляет с помощью  Счетной палаты, за исполнением  государственного бюджета, у российского  парламента есть и ряд других  методов для реализации присущих  ему контрольных функций. Одним  из таких методов являются  депутатский запрос и парламентский  запрос. Реализуя это право запроса,  депутаты, группы депутатов Государственной  Думы, а также палаты Государственной  Думы Федерального Собрания могут  обратиться в Правительство РФ, Генеральную прокуратуру, к Председателю  Центрального банка России, руководителям  исполнительных органов государственной  власти субъектов РФ и органов  местного самоуправления по кругу  вопросов, входящих в компетенцию  этих органов. Цель таких запросов  — получить обстоятельные пояснения  и добиться от компетентных  органов принятия соответствующих  мер.   

      Другой  формой контроля являются вопросы  депутатов к членам Правительства  с целью получения информационной  справки или конкретных комментариев  по интересующим депутатов фактам. Статья 38 Федерального конституционного  закона «О Правительстве Российской  Федерации» закрепляет за членами  Правительства обязанность присутствовать  по приглашению палат Федерального  Собрания на их заседаниях  и отвечать на вопросы депутатов  Государственной Думы в порядке,  определенном регламентом палаты.

   Несмотря на то, что в действующей Конституции  РФ институт парламентского контроля  прямо не закреплен, исследователи  данной проблемы констатируют, что  в последнее время происходит  скрытое расширение контрольных  полномочий парламента, которое  закрепляется федеральными законами. Так, Федеральный закон «О внешней  разведке» (1996 г.) содержит статью  под названием «Парламентский  контроль за деятельностью органов внешней разведки Российской Федерации». В Федеральном законе «О государственной охране» также имеется норма, устанавливающая контроль за деятельностью федеральных органов государственной охраны, который призвано осуществлять Государственная Дума Федерального Собрания в пределах полномочий, определенных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами Российской Федерации.

    Из сказанного  следует, что закрепление за  Государственной Думой Федерального  Собрания контрольных полномочий  становится все более нарастающей  тенденцией в законодательстве  последнего времени. И это не  случайный фактор, а закономерная  настоятельная потребность государственного  строительства, которая должна  быть реализована посредством  законодательного закрепления реальных  механизмов осуществления парламентского  контроля[21,с.29].

   Пожалуй, наиболее  существенными контрольными полномочиями  Государственной Думы Федерального  Собрания по отношению к исполнительной  власти являются право Государственной  Думы давать согласие на назначение  Президентом РФ Председателя  Правительства, выражать недоверие  Правительству, а также возбуждать  вопрос об отрешении Президента  РФ от власти.

     Определенной  формой контроля со стороны  парламента за деятельностью  исполнительной власти следует  считать участие обеих палат  Федерального Собрания в отрешении  Президента РФ от должности.  Однако решение этого вопроса  зависит не от одного Федерального  Собрания.

   М.В. Баглай в своих трудах пишет: «Когда говорят о парламентском контроле, то, прежде всего имеют в виду право представительного органа участвовать в формировании исполнительных органов государственной власти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять в отставку министров или правительства в целом в случае признания их деятельности неудовлетворительной. Таким полномочием всегда и в полном объеме обладают парламенты в государствах с парламентской формой правления. Что же касается президентских и полупрезидентских республик, то их парламенты этими полномочиями не обладают или обладают в урезанном виде, чем достигается стабильность органов исполнительной власти».

     Поскольку  Россия считается одними президентской,  другими — полупрезидентской республикой, то урезанность контрольных полномочий Федерального Собрания оправдывается достижением стабильности исполнительной власти. Но этот довод не выдерживает критики. Во-первых, при отсутствии эффективных мер со стороны парламента осуществлять действенный контроль за деятельностью органов исполнительной власти, мы наблюдали в «эпоху Ельцина» довольно частую смену правительств РФ. А во-вторых, и это главное, как быть народу и его представительному органу государственной власти — Федеральному Собранию в том случае, если органы исполнительной власти (Президент и Правительство) бездействуют или действуют, но не в том направлении, в каком это необходимо обществу и государству, когда их работа абсолютным большинством граждан и представительным органом власти признается неудовлетворительной? Действующая Конституция РФ и другие законы ответа на эти вопросы, к великому сожалению, не дают. Вот почему все громче и громче раздаются голоса ученых, депутатов, общественности о необходимости внесения существенных изменений в баланс распределения государственной власти в пользу Федерального Собрания и наделения его полномочиями, которые бы позволили ему реально и эффективно выполнять контрольную функцию. Хочется надеяться, что Государственной Думе четвертого созыва и вновь избранному Президенту РФ удастся решить эту нелегкую задачу в ближайшее время законодательным путем.