Правоохранительные органы РФ

-  конституционного контроля;

-  отправления правосудия;

-  прокурорского надзора;

-  расследования преступлений;

-  оперативно-розыскной;

-  исполнения судебных решений;

-  оказания юридической помощи и защиты по уголовным делам;

-  предупреждения преступлений и иных правонарушений.

В совокупности эти функции характеризуют разделение компетенции правоохранительных органов и в определенной степени влияют на их структуру. От наличия или отсутствия функции зависит наличие или отсутствие соответствующего правоохранительного органа. Мы рассмотрим только  некоторые общие вопросы соотношения функций, распределения их между правоохранительными органами и другими участниками правоохранительной деятельности, определения места правоохранительных органов в системе органов власти и управления. ,.   Наиболее тесно связаны между собой функции, осуществляемые по уголовным делам: оперативно-розыскная, расследования, обвинения и про­курорского надзора, защиты и правосудия. Эти функции по конкретному уголовному делу могут следовать одна за другой, либо реализовываться одновременно. Последовательное осуществление характерно, например, для расследования и правосудия, одновременное - для обвинения, защиты и правосудия. Необходимо также отметить, что некоторые функции могут ' осуществляться и не правоохранительными органами, а другими участни­ками судопроизводства по уголовному делу. Например, потерпевший мо­жет выполнять функции обвинения, сам подсудимый - выполняет функцию защиты.

Некоторые одноименные функции выполняются различными правоох­ранительными органами при разграничении их подведомственности, подследственности или подсудности: функцию оперативно-розыскной деятель­ности выполняют органы внутренних дел, органы безопасности, налоговой полиции и др.; функцию расследования при дознании выполняют органы милиции, безопасности, налоговой полиции, пожарного надзора и т. д.; функцию расследования при производстве предварительного следствия выполняют следователи прокуратуры, внутренних дел, безопасности, нало­говой полиции; функцию правосудия выполняют суды общей юрисдикции по гражданским и уголовным делам, арбитражные суды.

Функция предупреждения преступлений и иных правонарушений зани­мает особое место. Среди правоохранительных органов нет такого, который был бы специально создан для ее реализации. Данную функцию обязаны выполнять по существу все без исключения правоохранительные органы. Дело в том, что осуществление любой другой функции так или иначе в конечном счете служит предупреждению преступлений и иных правонару­шений. Но это не исключает, а, наоборот, предполагает целенаправленные действия правоохранительных органов для реализации этой функции наря­ду с той функцией, которая является основной. Такая обязанность прямо предусмотрена законом, например, для органов, осуществляющих функции оперативно-розыскной деятельности, расследования и правосудия.

Выполняемой функцией определяется место правоохранительных орга­нов в системе органов власти и управления. Так, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ с системой судов общей юрисдикции и военных судов, Высший Арбитражный Суд РФ и нижестоящие арбитражные суды, а также суды субъектов Федерации (конституционного правосудия и мировые су­дьи) представляют судебную власть в стране - одну из трех ветвей власти. Это важно подчеркнуть, поскольку в печати и иных средствах массовой информации иногда высказывается мнение о том, что судебная власть - это только Конституционный Суд. Такая трактовка субъектов судебной власти противоречит главе VII Конституции Российской Федерации о судебной власти (ст. 118 и 128).

Отправление правосудия имеет приоритетное, а для конкретных граж­данских, уголовных и иных дел, рассматриваемых судами, - решающее значение. Оно состоит в том, что суды при осуществлении правосудия яв­ляются единственными в государстве органами, которые по всем вопросам, отнесенным к их подведомственности или подсудности, после соответст­вующих процедур обжалования принимают окончательное решение. Такое высокое и независимее положение судов, которое теперь, по общему пра­вилу, не является пустой декларацией, дало повод для предложений не относить суды к правоохранительным органам[7]. Сторонники такого подхода, с отмечается в литературе, - и с этим нельзя не согласиться - упускают из виду по крайней мере два существенных обстоятельства. Во-первых, отнесение того или иного органа к числу правоохранительных не означает ни нарушения его независимости, ни подчинения другим правоохранительным органам. К примеру, отнесение органов юстиции к правоохранительным органам не должно вести и не ведет к их зависимости от органов внутренних дел и прокуратуры. Во-вторых, исключение судов из числа правоохранительных органов неизбежно приведет к отрицанию того, что они уполномочены заниматься охраной прав. Это уже совсем лишено логики и прямо противоречит Конституции РФ и многим международно-правовым актам. уд был и остается органом, олицетворяющим судебную власть, которая в значительно большей мере, чем другие ветви государственной власти, окна и может охранять право. Принадлежность судов к самостоятельной ветви государственной власти следовало бы рассматривать как обстоятельство, в силу которого за ними признается особый статус среди иных органов, стоящих на страже права. И данное обстоятельство никто не оспаривает2. Представляется, что отнесение судов к правоохранительным органам не умаляет и не принижает определенное Конституцией РФ место удов в государстве как одной из ветвей власти. Такой подход позволяет осмотреть по существу роль судов в общей системе правоохраны и защита прав граждан, интересов общества и государства. Дело не только в том, .0 суды выносят окончательные решения по отнесенным к их компетенции вопросам, но и осуществляют надзор за значительной частью деятельности других правоохранительных органов. Поэтому вряд ли верно включать председателей судов в число членов комитетов или советов по борьбе с преступностью. Сомнительно также оставление по существу открытым pro же вопроса в ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (редакция статьи дает основание предполагать, что председа­тель суда входит в состав координационного совещания при прокуратуре). По нашему мнению, председатель суда (от районного до Верховного) мо­ют приглашаться на координационные совещания при прокуратуре только качестве наблюдателя[8]. Решения этого совещания при прокуратуре не могут быть обязательны для суда не только по отдельным делам или по отдельным категориям дел, но и по более общим вопросам уголовной политики. Для него во всех случаях обязательны только указания закона, который применяется в результате судебного разбирательства.

Каждой функции соответствуют наиболее целесообразные, выработан­ные опытом и закрепленные в законе средства и процедуры реализации, которые предоставляются - в зависимости от содержания функции - тем или иным правоохранительным органам. Исходя именно из этих положений была построена правоохранительная система в дореволюционной России; в период тоталитарного режима от нее допускались серьезные, ведущие к произволу отступления. В то время в МВД были сосредоточены: оперативно-розыскная, дознавательная и следственная функции, в значительной степени - судебная («особое совещание», «тройки») и исполнение уголовных наказаний.

В последнее время уже проведены меры по разукрупнению ведомств по обеспечению общественного порядка (МВД РФ) и безопасности (бывшее КГБ). Подразделения и службы по обеспечению безопасности уже рассре­доточены в ряде ведомств. В настоящее время места заключения и испол­нения наказаний из МВД РФ переданы в Минюст РФ. На этот счет были рекомендации ООН[9], а в связи с принятием России в Совет Европы— и европейского сообщества. Надо отметить, что функции по исполнению судебных решений также возложены на систему Минюста РФ. В соответст­вии со ст. 31 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» при Верховном Суде РФ создан Судебный депар­тамент для организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции и органов судейского сообщества. В настоящее время положе­ния этой статьи Федерального конституционного закона реализуются на практике[10] в соответствии с упомянутым Федеральным законом «О Судеб­ном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации».

Следственный аппарат в настоящее время функционирует в рамках че­тырех ведомств - прокуратуры, органов МВД, ФСБ, ФСНП. При наличии необходимых финансовых, кадровых средств обеспечения, вероятно, будет предпринята проработка вопроса о сосредоточении следственного аппарата в рамках отдельного самостоятельного ведомства, например Следственного комитета Российской Федерации[11], хотя, надо признать, вопрос этот доста­точно сложен.

3

2.место правоохранительных органов в механизме российского государства

Источники права — это нормативные акты, в кото­рых содержатся нормы конституционного, админист­ративного, уголовного, процессуального и других отраслей права, регулирующие деятельность суда, про­куратуры, адвокатуры и других правоохранительных органов.

Все нормативные акты подразделяются на законы, которые принимаются законодательными органами власти Российской Федерации и ее субъектов, и подза­конные акты, которые издаются государственными органами на основе и в соответствии с законами.

На самом верхнем уровне находится Конституция РФ и Конституции республик в ее составе, уставы субъектов РФ. Она принимается с соблюдением особой процедуры и решает узловые вопросы государственной и общественной жизни, в том числе и вопросы органи­зации и деятельности правоохранительных органов.

Вторую группу нормативных актов составляют за­коны, принятые в порядке текущего законодательства законодательными органами России, республик в ее составе и других субъектов Российской Федерации.

Все российские законы подразделяются на федераль­ные конституционные, федеральные и иные законы.

Подзаконные акты — это указы Президента РФ и президентов республик в составе Российской Федерации.

К подзаконным актам относятся постановления и распоряжения Правительства РФ, которые издаются на основании Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ.

К следующей группе нормативных актов относятся ведомственные акты руководителей систем правоохра­нительных органов (приказы Генерального прокурора РФ, министра юстиции, министра внутренних дел и др.). Эти акты регулируют в основном деятельность кон­кретных правоохранительных органов или частные воп­росы их организации.

В последнее время все большее значение в регули­ровании тех или иных вопросов общественной или го­сударственной жизни приобретают принципы и нормы международного права и международные договоры. Нормы международного права имеют преимуществен­ное применение перед внутрироссийскими норматив­ными актами.

Для правильного применения нормативного акта обязательно, чтобы органы и должностные лица имели возможность руководствоваться точным, не устаревшим, не искаженным текстом соответствующего акта.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации к ведению Рос­сийской Федерации отнесены: установление системы федеральных органов судебной власти; судоустройство; прокуратура; формирование федеральных органов судебной власти, а также федеральных органов исполнительной вла­сти, включая правоохранительные органы (МВД, ФСБ, ФСНП и др.), Гене­ральной прокуратуры; регулирование и защита прав и свобод человека и гра­жданина (пп. «в», «г», «о» ст. 71; п. «е» ст. 83; пп. «ж», «з» ч. 1 ст. 102).

Предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектом являются: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; кадры судебных и право­охранительных органов; адвокатура; нотариат (пп. «б», «л» ч. 1 ст. 72).

Приведенные положения Конституции свидетельствуют о том, что к компетенции Российской Федерации отнесены вопросы законодательства общефедеральной значимости, обеспечения организации и деятельности судов, прокуратуры, других государственных органов, изучение которых входит в предмет курса «Правоохранительные органы в Российской Феде­рации». Вместе с тем важные вопросы отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Организация и деятельность государственных органов и негосударст­венных образований, изучаемых в рамках данного курса, регулируются множеством нормативных актов различного уровня и неодинаковой юри­дической силы. Эти нормативные акты могут быть классифицированы по их предмету (содержанию) и форме (виды источников), предмету правового регулирования можно выделить прежде всего сальные нормативные акты. К их числу применительно к изучаемой Общественных отношений относится один нормативный акт, но акт I юридической силы - Конституция Российской Федерации. К другой группе нормативных актов относятся такие законы и другие источники права, которые посвящены организации и деятельности судов, прокуратуры, других правоохранительных органов. В их входят правовые акты: о судах и судебной власти; о прокуратуре и прокурорском надзоре; об органах обеспечения общественного порядка; об безопасности; об органах расследования преступлений; о налогообложении, о таможенных органах; об учреждениях уголовно-исполнительной системы; о нотариате; об адвокатуре; о негосударственных органах правопорядка.

Центральное место среди специальных нормативных актов о судебной суде и судоустройстве занимает Федеральный конституционный «О судебной системе Российской Федерации». Он определил основные функции федеральных судов, оговорив, что их полномочия, порядок образования и деятельности определяются федеральными конституционными законами, некоторые из которых еще предстоит принять.

Организация и деятельность правоохранительных органов, обеспечи­вающих безопасность и общественный порядок, регламентируется прежде всего рядом законов Российской Федерации (о милиции, об оперативно-розыскной деятельности, о безопасности, о Федеральных органах налоговой полиции (преобразованной в 1995 г. в Федеральную службу налоговой поли­ции), о внутренних войсках, о Государственной границе, частной детективной и охранной деятельности), а также Таможенным кодексом РФ. Организация и структура центральных аппаратов указанных органов строится на основе положений о соответствующих министерствах, ведомствах, службах.

Прокуратура в Российской Федерации организована в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. Закона от 23 декабря 1998 г. (27 января 1999 г.)[12].

Организация, задачи и структура органов нотариата базируется на таком законодательном акте, как Основы законодательства Российской Федера­ции о нотариате[13].

Организацию и деятельность адвокатуры формально регулирует По­ложение об адвокатуре РСФСР 1980 г.[14] Фактическое построение адвока­туры опережает те параметры, которые определены указанным норматив­ным актом. В России сложились многочисленные объединения адвокатов, деятельность которых регулируется не только Положением, но и рядом актов индивидуального характера, которые будут рассмотрены в главе 19 учебника.