Сравнительный анализ института прокуратуры в России и в зарубежных странах

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ ……………………………………………………………………… 5

              Глава 1. История прокуратуры Российской Федерации ……………….. 7

Глава 2. Место прокуратуры в системе государственных органов

2.1. Место прокуратуры в системе государственных органов Франции и США ……………………………………………………………………... 21

2.2. Место прокуратуры в системе государственных органов Испании и Греции ……………………………………………………………………. 30

2.3. Прокуратура как отдельная система и подчинена парламенту (на примере социалистических стран) …………………………………….  31

Глава 3. Страны, где институт прокуратуры отсутствует ……………. 34

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ……………………………………………………………….. 38

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ………………………………………... 40

Введение

Многие законодательные принципы, постулаты  и  основы государственно-правых явлений были восприняты из практики зарубежных стран большинством государств современного мира, и  примером того является римская юриспруденция, положения которой приемлемы и  поныне. Это свидетельствует о том, что при создании внутригосударственной системы законодательства необходимо учитывать  и зарубежный опыт.               Избранная тема актуальна, поскольку проведение сравнительного анализа института поддержания публичного обвинения в РФ  и  в зарубежных странах имеет существенную перспективу  обмена опытом.

Обращение к особенностям института поддержания государственного обвинения наиболее развитых стран позволит усовершенствовать отечественное законодательство, регламентирующее указанную деятельность. По данному поводу Н.П. Кириллова отмечает, что процессуальное положение и эффективность деятельности государственного обвинителя зависит от формы уголовного процесса и правовых традиций. Институт прокуратуры существует почти во всех прогрессивных странах мира, но не во всех из них статус данного органа одинаков. Думается, такое положение объяснимо с учетом занимаемого места прокуратуры в системе механизма того или иного государства.              

Так, в науке уголовно-процессуального права России и зарубежных стран выделяют различные модели прокуратур: прокуратура  в составе министерства юстиции,  прокуратура в составе судебной системы, прокуратура  как самостоятельная система .

              Цель данной работы – провести сравнительный анализ института прокуратуры в России и в зарубежных странах. Для достижения обозначенной цели, необходимо последовательно решить ряд задач:

              - ознакомиться с  историей прокуратуры в России;

              -  определить  место прокуратуры в системе государственных органов в различных зарубежных странах.

Последовательное решение названных задач позволит говорить о проведенном сравнительном анализе института прокуратуры в России и за рубежом.

В работе автором использованы нормативные правовые акты России и зарубежных стран, научная литература, представленная  в  библиографичес - ком  списке.

5

Глава 1. История прокуратуры Российской Федерации.

Основателем органов прокуратуры и прокурорского надзора в России считается Петр I. Общая централизация и бюрократизация системы власти, характерная для становления абсолютной монархии в период его правления, привела, во-первых, к потребности в создании органа по контролю и надзору за состоянием законности, а во-вторых, к необходимости пресечения и предупреждения возросшей преступности среди должностных лиц.

Первым в России специализированным контрольным ведомством с отдельными надзорными полномочиями была учрежденная указом от 2 марта 1711 г. фискальная служба. За образец этой службы Петр I взял государственные органы Германии, а модель такой должности была заимствована в Швеции. Назначение ее состояло в том, чтобы «... над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего»[1]. При Сенате учреждается должность обер-фискала, назначаемого государем, получавшего возможность осуществлять надзор за деятельностью государственного аппарата, используя систему фискалов. В их основную обязанность входило «тайно проведывать, доносить и  обличать» о всех нарушениях закона, злоупотреблениях и воровстве  и всем прочем, что «во вред государственному интересу может быть». С этой  целью они принимали «доносы» от частных лиц, имели  право входить в  присутственные места, требовать для просмотра дела и документы, и  объяснения чиновников. Должности фискалов учреждались при всех центральных и местных органах: коллегиях, канцеляриях, судах и др., при губернских правлениях, провинциях, городах. Фискальная служба являлась секретной, к фискалам предъявлялись высокие моральные требования.

Довольно скоро оказалось, что в деятельности самой фискальной службы  множество недостатков. Пользуясь весьма широкими полномочиями и не  чувствуя должной ответственности, многие фискалы не прочь были поживиться  за счет   тех   мест,   при   которых   они  состояли, погрязнув в

лихоимстве и  злоупотреблениях. Они не получали материального обеспечения от казны, что провоцировало взяточничество. Их стали почти открыто ненавидеть, так что само слово  «фискал» люди относили к таким же бранным, как, например, «шпион»,  «доноситель».  Сам император вынужден был признать, что чин фискала «тяжел и ненавидим».

Кроме того, оставался без контроля и присмотра высшей государственный орган  - Правительствующий сенат. Предпринятые в 1715-1721 гг. усилия по организации действенного контроля за высшей властью оказались неудачными. В то же время такой контроль был особенно актуален в условиях невиданной прежде интенсификации законодательного процесса. Правда, иногда  император поручал контролировать сенатскую деятельность своим наиболее доверенным лицам, таким, как  генерал-ревизор Зотов и обер-секретарь Сената Щукин, и даже отдельным  офицерам гвардии. Но эти функции они выполняли временно, эпизодически, что  не устраивало Петра I. 

Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими  государственными учреждениями. Из сочетания названных потребностей в январе 1722 г. и возникла российская прокуратура.

Как название, так и исходный замысел нового государственного учреждения был заимствован, в первую очередь, из Франции, где прокуратура как государственный институт возникла впервые - 25 марта 1302 г. Но в итоге за отечественными прокурорами не были закреплены присущие соответствующему французскому институту уголовно-процессуальные полномочия. Российская прокуратура начинала складываться как ведомство, подчиненное непосредственно верховной власти и призванное осуществлять надзор за деятельностью правительственных учреждений.

12 января 1722 года оказалось знаменательной датой в истории Российского  государства. В тот день царь  подписал указ, направленный на

улучшение  деятельности всех органов государства. В нем определялись обязанности  сенаторов, предписывалось присутствовать президентам некоторых коллегий в  Сенате, устанавливалась ревизион-коллегия и учреждались при Сенате  должности генерал-прокурора,  рекетмейстера, экзекутора и герольдмейстера.  Петр I предложил представить ему кандидатов на эти должности. 

В Именном Высочайшем Указе Петра I Правительствующему Сенату отмечалось: «Надлежит быть при  Сенате Генерал-Прокурору и Обер-Прокурору, а также во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны  будут рапортовать Генерал-Прокурору». Спустя несколько дней были введены должности прокуроров и при надворных судах. Уже 18 января 1722 года он назначает на должность генерал-прокурора графа П.И. Ягужинского генерал-аншефа, обер-шталмейстера, кабинет-министра и дипломата, кавалера всех  высших орденов  Российской империи.

При создании прокуратуры Петром I перед ней ставилась задача «уничтожить или  ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония». В этом же указе Петр I писал: «Ныне ни в чем так надлежит трудиться, чтобы выбрать и мне представить кандидатов на вышеписанные чины, а буде за краткостью времени всех нельзя, то чтобы в президенты коллегий и в генерал и обер-прокуроры выбрать; что необходимая есть нужда до наступающего карнавала учинить, дабы потом исправиться в делах было можно; в сии чины дается воля выбирать изо всяких чинов, а особливо в прокуроры, понеже дело нужное есть».

На прокуратуру была возложена обязанность осуществлять наблюдение за соблюдением законов поднадзорными ей государственными органами. В случае установления нарушений законов прокуратура предлагала соответствующим лицам и учреждениям устранять эти нарушения, опротестовывала незаконные решения. Важным участком работы прокуроров был надзор за соблюдением законов в арестантских домах и тюрьмах.

По структуре петровская прокуратура делилась на две части - сенатскую и синодальную, а те, в свою очередь, на два уровня. Высший уровень составили независимые друг от друга генерал-прокуратура Правительствующего Сената и  обер-прокуратура Святейшего Синода. Генерал-прокурору и обер-прокурору подчинялись прокуроры при коллегиях Сената. Генерал-прокурор и обер-прокурор могли быть назначены и отстранены только монархом. Низший уровень составляли подчиненные им прокуратуры коллегий, Главного магистрата, надворных судов и Монастырского приказа. В то же время должности прокуроров не предусматривались в единолично управлявшихся центральных ведомствах  - канцеляриях. По замыслу Петра I прокуратура не финансировалась как отдельное ведомство, ее должностные лица должны были получать жалованье из бюджетов поднадзорных учреждений.[2]

По первоначальному замыслу Петра I, генерал-прокурор должен был выступать в роли высшего  должностного лица в государственном аппарате, в руках которого сосредоточивался бы надзор за правильным и законным ходом управления страной, и прежде всего ее центральными учреждениями. Предполагалось, что генерал-прокурор должен стоять на страже интересов государя, государства, церкви и всех граждан, которые не могут сами защитить свои интересы.  Однако в ходе дальнейшей работы над указом о функциях прокуратуры Петр I отказался от таких всеобъемлющих обязанностей генерал-прокурорской должности. Центр тяжести переносился

исключительно на надзирающую роль генерал-прокурора за деятельностью всех государственных органов, и прежде всего Сената.

С первых же дней образования прокуратуры Петр I дал понять всем  сенаторам, какое место он намерен отвести прокурору в государственных делах.  Представляя сенаторам первого генерал-прокурора, он сказал: «Вот мое око,  коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он  заблагорассудит, то вы делайте; а хотя бы вам показалось, что он поступает  противно моим и государственным выгодам, вы однако ж то выполняйте и,  уведомив меня о том, ожидайте моего  повеления»[3].

Эта же мысль Петра I нашла отражение и в указе от 27 апреля 1722 года «О должности генерал-прокурора». Этот указ устанавливал основные обязанности  прокурора, его полномочия по надзору за Сенатом, руководству подчиненными органами прокуратуры. Указ предписывал, что «генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во  всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно,  ревностно и порядочно, без потери времени, по регламентам и указам  отправлял, разве какая законная причина к отправлению ему помешает, что все  записывать повинен в свой журнал». Прокурору вменялось в обязанность наблюдать также за тем, чтобы в Сенате «не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись», а также «накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал». Если генерал-прокурор обнаруживал, что Сенат нарушает законы, то он обязан был предложить Сенату исправить ошибку, а если не послушает - «протестовать и оное дело остановить». В указе отмечено: «И понеже сей чин - яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо первое на нем взыскано будет». Прокуроры имели назначение выполнять роль «взыскателей наказания» и одновременно «защитников невинности».

Положение первого генерал-прокурора было непростым. Основное внимание в своей прокурорской деятельности Ягужинский сосредоточил на контроле за повседневной работой Сената, за правильностью и законностью разрешения дел, их своевременным прохождением, порядком в Сенате и т.п. Первое время генерал-прокурор прилагал немало усилий, чтобы навести в Сенате элементарный порядок. Коллегиальные решения были еще чужды сознанию самолюбивых сановников. Сенаторы не привыкли считаться с чужим мнением и уважать его, поэтому в сенатском собрании зачастую возникали ссоры, крики и брань, а иногда и драки. В связи с этим 16 октября 1722 года Ягужинский написал особое «предложение» Сенату, в котором просил сенаторов воздержаться от ссор и споров, «ибо прежде всего это неприлично для такого учреждения, как Сенат».

 Постепенно генерал-прокурор занимает ключевое положение в государственном управлении. В.О.Ключевский писал по этому поводу: «Генерал-прокурор, а не Сенат, становился маховым колесом всего управления; не входя в его состав, не имея сенаторского голоса, был, однако, настоящим его президентом, смотрел за порядком его заседаний, возбуждал в нем законодательные вопросы, судил, когда Сенат поступал право или неправо, посредством своих песочных часов руководил его рассуждениями и превращал его в политическое сооружение на песке»[4]. Генерал-прокурор оглашал в Сенате именные указы, выступал с законодательными инициативами, вносил в Правительствующий Сенат кандидатуры прокуроров и руководил нижестоящими прокурорами, осуществлял надзор за фискальной службой, отслеживал исполнение высочайших предписаний, осуществлял общенадзорную деятельность, мог ставить вопрос перед Сенатом  о ликвидации пробелов в законодательстве. Собственно надзорная деятельность генерал-прокуратуры проявилась в описываемое время весьма слабо. Эпизодов официального обращения генерал-прокурора с протестами к Петру I не обнаружилось ни одного. В то же время генерал-прокуратура вела