Предупреждение коррупции

Представляется оригинальным и правомерным проведенное А. Heidenheimer, М. Johnston, V. Le Vine деление коррупции на «белую» (общепринятую), «серую» (отчасти осуждаемую) и «черную» (осуждаемую законом и обществом)¹⁹. В этой структуре российская коррупция все больше «светлеет», становится повседневной, обычной.

Углубляется правовой нигилизм населения, проникновение в обыденную жизнь корысти и стяжательства, происходит утрата традиционных нравственных ориентиров, и в этом – серьезная опасность для будущего российского общества. Социологические опросы 1993, 1999, 2001 гг. показали, что основная часть респондентов терпимо воспринимает явления коррупции, около половины респондентов сами  брали взятки или давали их, причем это касалась самых различных сторон жизни. Обращает на себя внимание то, что наиболее негативно настроены в отношении коррупции представители малого и среднего бизнеса. Таким образом, важнейшим условием борьбы с коррупцией является формирование сознания граждан, тем более что сейчас практически ни один гражданин не может избежать столкновения с коррумпированными чиновниками. В сознании людей не сформировалось мнение о том, что коррупция шире взяточничества и наиболее многолика.

Существенной причиной рентоориентированной деятельности в России является особое положение чиновничества как во время трудовой деятельности, так и после выхода на пенсию. Численность «государевых слуг» превзошла все уровни бюрократии в СССР. На наш взгляд, необходимо решительно отказаться от такой особенности российского законодательства, когда депутаты законодательного органа имеют неприкосновенность в отношении судебного преследования²⁰.

О масштабах коррупции  свидетельствует формирование коррупционных  сетей. От единичных разрозненных сделок коррупционеры переходят к организованным и скоординированным действиям, объединяясь в преступные сообщества. Деятельность коррупционных сетей проявляется в формировании взаимосвязей и взаимозависимостей между чиновниками по вертикали управления, а также по горизонтали на различных уровнях управления между разными ведомствами и структурами. Коррупционные сети тесно связаны с организованной преступностью. В состав коррупционных сетей входят: группы государственных чиновников, обеспечивающих соответствующие решения; коммерческие и финансовые структуры, реализующие получаемые выгоды, льготы, доходы; силовое прикрытие («крыша») со стороны представителей органов МВД, ФСБ, прокуратуры, налоговой полиции и иных «силовиков». Исходя из существующих классификаций, различают верхушечную (политическую) и низовую (бытовую) коррупцию.

Таким образом, есть все основания  считать коррупцию фактором системного кризиса, поразившего государственность современной России. Наиболее опасным проявлением политической коррупции является электоральная коррупция. Ее формы и методы разнообразны, наиболее распространенные из них связаны с применением так называемого «административного ресурса». Можно утверждать, что коррупция не угрожает системе выборов и политической системе в целом, но является их составной частью.

2.2 Проблемы  борьбы с коррупцией в органах  власти 

Проблема борьбы с современной  коррупцией заключается в том, что ее связывают с нарушениями закона или этических и моральных норм, однако нередко коррумпированные чиновники делают именно то, что в любом случае они должны были сделать в соответствии с законом. Представление о том, что такие действия чиновников не могут быть коррупционными, не вполне справедливо, в частности, потому, что корыстные мотивы этих действий можно усмотреть в проявлениях клиентелизма.

В любой стране политической и правящей элите, государственным  должностным лицам разных уровней "доступны" все существующие формы преступного поведения. Однако когда говорят, что "политика - грязное дело" или "власть портит людей", прежде всего, предполагается функциональная аморальность, противоправность или криминальность должностных лиц.

Анализ борьбы с коррупцией в отдельных странах указывает на огромный разрыв между декларируемыми принципами равенства всех граждан перед законом и реальной практикой привлечения к уголовной ответственности, на заметное смещение уголовно-правового контроля от преступной власти, интеллекта и богатства к преступлениям бедности, примитивизма и слабо адаптированных субъектов, от преступлений правящей и служивой элиты к преступлениям, совершаемым управляемым ей народом.

Величина указанных деформаций свидетельствует о масштабах  национального лицемерия в той или иной стране. Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика - следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны. Коррупция всегда увеличивается, когда страна находится в стадии модернизации, переживает не просто модернизацию, а коренную ломку общественных, государственных и экономических устоев. Поэтому неудивительно, что она следует общим закономерностям развития, в том числе - негативным.

В условиях, когда государство  находится на грани духовного  и финансового банкротства, усиление коррупции ведет к дальнейшему ослаблению института государственной власти, скептическому отношению к ней со стороны граждан, формирует в народе социальную пассивность, деморализует общество, возбуждая в нем агрессивность.

Коррупция становится не только разновидностью преступности, но и способствует тесному сращиванию криминальных структур с исполнительной и законодательной властью, проникновению организованной преступности в сферу управления банковским бизнесом, крупными производствами, торговыми организациями, средствами массовой информации, другие сферы общественной жизни.

Обнищание масс ведет к  росту преступности в целом, а  значит и организованных форм ее проявления. Структуры организованной преступности, накопив огромный материальный, финансовый и политический капитал, приобрели реальную возможность прорыва к рычагам активного влияния на процессы формирования ряда аспектов внешней и внутренней политики страны.

Одной из проблем должной  борьбы с коррупцией в органах  власти является существование тесной взаимосвязи между политической (или государственной) и экономической элитами. Сращивание государственного и частного секторов экономики остается по-прежнему весьма заметным, в особенности в разгар преобразовательных процессов. Ускоренное развитие частного сектора должно было бы сопровождаться введением жесткого законодательства и практики, призванных, с одной стороны, защитить нарождающийся частный сектор от вмешательства государства, а с другой - позволяющих публичной власти осуществлять контроль за частным сектором с точки зрения соблюдения законности.

Тесная взаимосвязь экономической  и политико-административной элит приводит к их опасному сращиванию. Выступая в качестве "консультантов" предприятий  и банков, многочисленные функционеры  получают немалые дивиденды и гонорары.

Одним из проблемных вопросов на протяжении последних нескольких лет является выполнение доходной части  бюджета и должный контроль за ее расходной частью. Здесь коррупция  царит как на первом, так и на втором этапе. Ведь для того чтобы исполнить доходную часть бюджета необходимо, по большому счету, не так уж и много. Это, с одной стороны, нормальное налоговое законодательство, позволяющее производственным предприятиям развиваться, и одновременное ужесточение санкций (уголовных, административных) за сокрытие и неуплату налоговых платежей и сборов. С другой - поэтапное ограничение наличного денежного оборота и, прежде всего, избавление от множества организаций, занимающихся только обналичиванием денежных средств, о чем подробно говорилось выше, а также сведение к минимуму так называемых взаимозачетов, за которыми кроются коррупция и массовые злоупотребления.

Власти борются с коррупцией, в то же время прекрасно сознавая, что она стала уже образом жизни. Общество убежденно, и не без основания, что богатство небольшой горстки представителей элиты не могло быть нажито честным путем, однако, опускает руки, не высказывая протеста. Правительственные чиновники, отвечающие за экономику, осуждают издержки коррупции, которые сдерживают развитие, уменьшают производственную прибыль, отпугивают зарубежных партнеров, но зачастую сами же и питают коррупцию.

Отсутствие реальной борьбы с условиями, порождающими коррупцию, приводит к ее распространению как  по горизонтали, так и по вертикали, захвату новых учреждений и сфер влияния, способствует образованию коррупционных сетей или сообществ. Коррупция в таких условиях стремится захватить не только экономику, но и политику. В результате стране и обществу наносится невосполнимый гигантский ущерб. Эффективность рыночной экономики резко снижается, а существующие демократические институты разрушаются. Усугубляется экономическое и политическое неравенство населения, увеличивается бедность, растет социальная напряженность. Под угрозу ставится целостность страны и сохранение ее конституционного строя. В итоге коррупция превращается в проблему, угрожающую национальной безопасности страны.

При подготовке программы  борьбы с коррупцией необходимо учитывать  следующие положения:

1. Абсолютная победа над  коррупцией невозможна. При нормальном состоянии власти и общества коррупция является технологически полезным сигналом о неполадках в методах работы власти.

2. Не существует стран,  фактически обреченных на масштабную  и хроническую коррупцию, так же, как и не существует государств, в которых отсутствует коррупция.

3. Ограничение коррупции  не может быть разовой кампанией.  За окончанием любой кампании всегда может последовать новый, более страшный виток коррупции.

4. Коррупцию  нельзя ограничить только законодательными методами и борьбой с ее проявлениями. Более того, в условиях, когда коррупция достигла больших масштабов и проникла на весьма высокие уровни власти, более эффективна борьба против условий, порождающих коррупцию, чем неподготовленная атака на ее проявления.

5. Борьба с  коррупцией достигает успеха, если  она всеохватна, комплексна, ведется  постоянно, на это должны быть направлены все силы и властей, и общества.

6. Антикоррупционная программа  должна реализовываться на высшем  уровне политического руководства страны и при максимальном сотрудничестве с институтами гражданского общества.

7. Потери, которые несут  от коррупции государство и  общество, настолько велики, что  любые разумные затраты на  реализацию антикоррупционной программы  обеспечат быструю отдачу, в несколько десятков раз превышающую вложения²¹.

В целом не представляется возможным выделить наиболее значимые последствия коррупции в системе  государственно-служебных отношений, т.к. многие из них взаимосвязаны и неотделимы друг от друга. Однако ряд последствий наиболее очевиден: Коррупция влечет за собой неэффективное расходование бюджетных средств, нанося удар экономической системе государства. Является основным фактором формирования теневой экономики, законодательство в системе налогообложения становится неэффективным, бюджет государства недополучает средства насыщения, тем самым препятствует научно-техническому прогрессу. Коррупция приводит к несправедливому распределению доходов, обогащая взяточника за счет общества. Коррупционная система предполагает (подобно тоталитарной идеологии) существенное различие объявленных и реальных ценностей и потому формирует «двойное сознание». В результате искажаются информационные потоки и властные отношения, подбор кадров осуществляется не по деловым качествам, а по умению вписаться в систему коррупции.  Коррупция — основа криминальных структур.

Глава 3. Предупреждение коррупции в аппарате государственного управления: опыт зарубежных стран и российские перспективы.

  
3.1 Антикоррупционная политика в зарубежных странах и РФ

В ряде зарубежных государств удалось создать такие механизмы, которые позволили ограничить коррупцию масштабами, не представляющими серьезной опасности для нормального функционирования государственного аппарата. Проблема реформирования неэффективного и отчасти коррумпированного аппарата исполнительной власти остро вставала перед многими зарубежными государствами, в связи с чем на сегодняшний день за рубежом накоплен определенный позитивный опыт структурных преобразований аппарата управления и совершенствования системы государственной службы.

Особый интерес для  нашей страны представляет практика тех государств, где структурные  преобразования дали наибольшие результаты и тем самым создали предпосылки для успешного экономического роста.

При всей специфике зарубежной системы государственного управления, культурно-исторических, экономических и прочих отличиях зарубежных государств от нашей страны зарубежный опыт предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы должен быть исследован и отчасти использован в ходе реформирования системы государственной службы Российской Федерации, которое, ко всему прочему, должно иметь антикоррупционную направленность.

Использование и учет зарубежного  и международного опыта в деле предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации обусловлено, на наш взгляд, еще и тем, что основные законы функционирования чиновничьего аппарата универсальны и, как показывает практика, во многом не зависят от национальной специфики. Поэтому представляется правомерным и своевременным анализ международного и европейского опыта предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, а также выявления возможностей творческого учета этого опыта в процессе реформирования системы государственной службы Российской Федерации.

Международные договоры являются одним из важнейших средств развития международного сотрудничества, способствуют расширению международных связей с участием государственных и негосударственных организаций, в том числе с участием субъектов национального права, включая юридических лиц. Международным договорам принадлежит первостепенная роль в сфере защиты прав человека и основных свобод. 
В ряде международно-правовых актов Организации Объединенных Наций, Всемирного банка, Международного валютного фонда, Всемирной торговой организации, Европейского союза и других международных организаций отмечается, что коррупция представляет собой явление, которое в настоящее время выходит за пределы национальных границ и затрагивает все общества и экономические системы.