Предупреждение коррупции

При создании эффективной  системы государственного контроля за деятельностью государственных  служащих, о необходимости которого уже достаточно аргументированно говорится в юридической литературе, следует учесть опасность зарегулирования устанавливаемого государственного контроля, который может привести к бюрократизации управленческих процессов, к свертыванию экономической инициативы и к возможным нарушениям прав и законных интересов физических и юридических лиц. 
 Можно будет считать, что реформа государственной службы в нашей стране только тогда будет отличаться полнотой, когда она очертит механизмы социального контроля, предупреждающие такие явления, как административный произвол, нарушение прав и свобод граждан, коррупция.

В связи с  этим необходимо выработать принципы осуществления государственного контроля за деятельностью государственных служащих, принимающих важные решения.  
Государственный и социальный контроль должен носить, прежде всего, упреждающий, а не карающий характер. В свою очередь, формами социального контроля над государственной службой должна стать гласность и статистика. Гласность позволит снять ореол таинственности и секретности, которым окружена деятельность абсолютного большинства государственных служащих. Статистика в свою очередь сможет представить данные о доходах и расходах государственных служащих, их имуществе и т.д.

Следует также  отметить, что деструктивные процессы в социально-экономической сфере происходят на фоне явного отставания законодательства, регламентирующего государственно-служебные отношения от первоочередных нужд сегодняшнего дня.

Проводимые  в стране экономические реформы  не всегда обеспечивались и обеспечиваются адекватными юридическими механизмами реализации, принятые решения в некоторых случаях непоследовательны, не имеют под собой должного финансово-экономического обоснования, не учитывают зарубежный и исторический опыт. Все эти и некоторые другие обстоятельства являются благоприятной средой для распространения коррупции в системе государственной службы нашей страны.

Необходимым элементом  в системе законодательных мер, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы, должна стать выработка стандартов поведения государственных служащих при принятии ими служебных решений, которые бы исключили либо существенно ограничили возможность мотивировать принимаемые решения корыстными интересами.

Нужна система  норм, которые, с одной стороны, были бы своеобразным эталоном, с которым служащие могли бы сверять свои действия, а с другой - давали бы возможность выявить благоприятные условия для совершения корыстных злоупотреблений и предупредить их.

Огромный объем работы, связанной с предупреждением и пресечением коррупции в системе государственной службы нашей страны, неизбежно поставит вопрос о системе государственных органов, призванных осуществлять эту деятельность. В перспективе предстоит определить круг специализированных государственных органов, наделенных полномочиями выявлять, раскрывать и пресекать правонарушения, связанные с коррупцией. Для преодоления ведомственной разобщенности возможно также создание самостоятельной специальной службы по борьбе с коррупцией в государственном аппарате. 
Становится все более очевидной необходимость административно-правового регулирования тех сторон деятельности государственных служащих, которые непосредственно граничат с риском быть обвиненными в коррумпированности. В ходе реформирования государственной службы целесообразно определить круг государственных должностей государственной службы, связанных с повышенным риском коррумпированности. 
Создать и рационально использовать институт периодической ротации государственных служащих, замещающих эти должности, а также сформировать дополнительные формы и средства контроля над осуществлением данной категорией государственных служащих своих служебных полномочий.

В ходе реформирования института государственной службы было бы вполне оправданно разработать федеральный закон о дисциплинарной ответственности государственных служащих. Такой шаг уже давно назрел, о чем свидетельствуют научные публикации по данной проблематике, содержащие в себе достаточно аргументированные предложения о необходимости создания публично-правового института дисциплинарной ответственности гражданских государственных служащих.

При формировании законодательства о дисциплинарной ответственности гражданских государственных служащих необходимо уточнение оснований дисциплинарной ответственности государственных служащих, поскольку дисциплинарный проступок должен включать не только неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, но и нарушение присяги, ограничений, связанных с государственной службой.  
При создании законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих необходимо снижение различными материально-правовыми и процессуальными способами фактора административного усмотрения во всем дисциплинарном процессе.

Изучение международного опыта показывает, что борьбе с коррупцией чаше всего препятствуют:  
1) значительная распространенность коррупционных правонарушений в условияхизвестной ограниченности ресурсов, выделяемых на нужды юстиции;

2) определенная  ограниченность возможностей уголовного законодательства в части формулирования признаков коррупционных преступлений и конкретных форм их совершения;

3) трудности  в оперативном выявлении и  уголовно-процессуальном доказывании  фактов коррупции:

4) недостаточное  предупредительное воздействие традиционных мер уголовной ответственности и наказания.

По мнению юристов  многих стран, решению этих проблем  может в той или иной мере способствовать использование криминологических  форм и методов борьбы с преступностью, в том числе установление особого социально-правового контроля за источниками доходов, финансово-экономической и иной деятельностью) лиц, подозреваемых в коррупции.

По сути, такой  контроль выражается в том, что определенные государственные органы, общественные организации, должностные лица законодательно наделяются властными полномочиями по наблюдению и проверке соответствия деятельности конкретных граждан и юридических лиц предъявляемым требованиям с правом информировать об обнаруженных отклонениях компетентные органы и (или) общественность, продлять ходатайства либо рекомендации о привлечении виновных к ответственности. 
 Кроме того, контролирующие субъекты наделяются правом в период до принятия окончательного решения судом или иным компетентным органом самостоятельно применять к подконтрольному лицу меры, направленные на предупреждение и пресечение правонарушений, например, временно отстранять от работы лиц, подозреваемых в коррупции, вводить ограничения и запреты на их деятельность для воспрепятствования пользованию или сокрытию средств, добытых преступным путем и т.п.

В зависимости  от механизма действия меры социально-правового  контроля, используемые в борьбе с коррупцией, можно также разделить на две группы.

1. Властные полномочия  контролирующих субъектов и корреспондирующие им обязанности контролируемых физических и юридических лиц, объективно не ущемляющие конституционные права и свободы граждан. Примером таких мер могут служить выраженные в различной правовой форме права контролирующих инстанций на получение необходимой им информации, проверку подлинности предоставленных сведений и соответствующие обязанности контролируемых предоставлять такую информацию, не препятствовать и не уклоняться от контроля.

2. Специально  предупредительные ограничения  и запреты, налагаемые на лиц, выступающих объектом контроля, объективно ущемляющие конституционные права и свободы граждан. Например, ограничения на пребывание в определенных местах, запрет выезжать за пределы населённого пункта для лиц, осужденных с отсрочкой исполнения приговора и состоящих под административным надзором, ранее упомянутые ограничения на финансовую деятельность.

Общим недостатком  вышеназванных мер является их бессистемность, рассредоточенность по отдельным нормативным актам, отсутствие специальной нацеленности на борьбу с коррупцией. Если в зарубежных странах борьба с коррупцией и организованной преступностью осуществляется на основе специально разработанных государственных программ и особых законодательных актов, то в нашей стране подобная правовая база отсутствует.

Серьёзным шагом  на пути противодействия коррупции  является предложенный Президентом 31.07. 2008 года «Национальный план противодействия  коррупции»²², в соответствии с которым предлагается принять следующие меры:

1. Подготовка  и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О противодействии коррупции», предусматривающего, в частности:

a) определение понятий «коррупция» – как социально-юридического явления, «коррупционное правонарушение» – как отдельного проявления коррупции, влекущего за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность, и «противодействие коррупции» – как скоординированной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции, уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и минимизации и (или) ликвидации их последствий;

б) меры по профилактике коррупции, включающие в себя:

специальные требования к лицам, претендующим на замещение  должностей судей, государственных  должностей Российской Федерации и  должностей государственной службы, перечень которых определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации, предусматривающие в том числе и контроль над доходами, имуществом и обязательствами имущественного характера указанных лиц;

развитие института  общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства Российской Федерации;

совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации;

возложение  на государственных и муниципальных  служащих обязанности уведомлять о ставших им известными в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также привлечение к дисциплинарной и иной ответственности за невыполнение данной обязанности;

в) определение  основных направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции, включающих в себя:

совершенствование системы и структуры государственных органов, оптимизацию и конкретизацию их полномочий;

 разработку  системы мер, направленных на  совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной и муниципальной службы на высоком профессиональном уровне;

 сокращение категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам и ведения оперативно-разыскных мероприятий;

 введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции;

 обеспечение справедливой и равной для всех доступности правосудия и повышение оперативности рассмотрения дел в судах;

 развитие процедур досудебного и внесудебного разрешения споров, прежде всего между гражданами и государственными органами.

Предложены  следующие меры по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции:

1. Осуществление  комплекса мер, направленных на  улучшение государственного управления в социально-экономической сфере и включающих в себя:

а) регламентацию  использования государственного и  муниципального имущества, государственных  и муниципальных ресурсов (в том  числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;

б) создание условий  для справедливой конкуренции на товарных и финансовых рынках, устранение дискриминационных условий доступа  к инфраструктуре естественных монополий, повышение ответственности за организацию картельных соглашений;

в) совершенствование  норм, регулирующих осуществление закупок  для государственных и муниципальных нужд, в целях исключения возможности их произвольного толкования, дискриминации и предоставления неоправданных преимуществ;

г) обеспечение  контроля за выполнением принятых контрактных обязательств, прозрачности процедур закупок, преимущественное использование механизма аукционных торгов и биржевой торговли при отчуждении государственного и муниципального имущества;

д) детализацию  механизма контроля за выполнением публичных функций федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований; соблюдение прав и законных интересов граждан и организаций, включая введение административных регламентов по каждой из таких функций и системы оценки качества их выполнения.