Регулирование отношений землепользования как функция государственной и муниципальной службы

Сколько бы сложностей не существовало, сфера земли не могла не остаться без законодательного урегулирования. Чтобы исключить произвол с землей Государственная Дума РФ ³, Президент РФ ⁴ и Правительство РФ ⁵ приняли ряд нормативных актов, регулирующих эту сферу деятельности. А так как, возникновение спорных вопросов отношений связано с нарушением законных прав субъекта на землю со стороны других лиц (как физических, так и юридических), то представляется необходимым выяснить, какие же права  на землю существуют на данный момент в России.

Из вышеизложенного  можно заключить следующее: право на землю в России чрезвычайно вариабельно с точки зрения истории права в России вообще. То, ограничиваясь, права на землю постоянно изменялись. Но все же некоторые  из них оставались, и остаются неизменными, и по сей день – это право пользования землей. Они оставались неизменными со времен Киевской Руси до наших дней, и даже СССР не смог отобрать его у граждан. Но, все же возвращаясь к современному положению дел, следует определить не только право пользования, но и остальные составляющие института собственности – право владения и распоряжения и их варианты, а также институт собственности так таковой.

Итак, Конституция России статья 9 установила, что «земля и  другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Частная собственность на землю означает, что субъектами ее могут быть граждане и юридические лица. При этом право граждан иметь в частной собственности землю дополнительно гарантируется статьей 36 часть 1 Конституции России – «граждане и их объединения в праве иметь в частной собственности землю». В соответствии с законодательством граждане могут иметь земельные участки для ведения крестьянского и личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного и жилищного строительства, строительства гаражей, предпринимательской  деятельности. В этих случаях собственником земельного участка является гражданин.

Кроме того, граждане могут  иметь земельные участки на праве  общей собственности с определением долей каждого из них (общая долевая собственность) или без определения долей (общая совместная собственность). Владение, пользование и распоряжение земельными участками, находящимися в общей совместной собственности, осуществляются по соглашению всех собственников, а при его отсутствии устанавливаются судом по иску любого из собственников. Участник общей долевой собственности имеет право на выдел своей доли, а участник общей совместной собственности – на определение  и выдел доли ⁶.

Помимо этого, на праве  общей долевой собственности земельные участники могут принадлежать гражданам, имеющим в общей собственности дом, дачу или садовый домик.

     Следует  отметить, что термин « пользование»  может иметь два значения: а) отсутствие любой хозяйственной деятельности, связанной с использованием земли, и б) осуществление права пользования как правомочия собственника. К термину « пользование» в его первом, более широком значении могут применяться такие понятия, как «условия пользования» и « порядок пользования». В этом случае под условиями пользования понимаются правовые основания (титулы) использования земли: собственность, аренда, постоянное (бессрочное) пользование, а также способы приобретения земельных участков на указанных титулах. Под порядком пользования понимается совокупность прав и обязанностей всех субъектов, использующих землю, независимо от правовых титулов. Под правом пользования как правомочием собственника понимается право на хозяйственную эксплуатацию земель, которое в земельном законодательстве охватывается системой конкретных действий (поведения) по отношению к земельному участку. Вместе с тем, законодательство налагает на собственника ряд существенных обязанностей, связанных с реализацией его правомочия пользования, и в этом смысле вся деятельность собственника по использованию земельного участка подпадает под порядок пользования.

     В соответствии  с законодательством, собственники  земельных участков могут, в  частности, самостоятельно хозяйствовать  на земле: возводить жилые,  производственные и иные строения  и сооружения; использовать в установленном порядке для своих нужд имеющиеся на своем участке общераспространенные  полезные ископаемые: торф, лесные угодья, водные объекты, пресные подземные воды; проводить мелиоративные работы и др. Собственники обязаны: осуществлять комплекс мероприятий по охране земель; вести строительство по согласованию с соответствующими органам; не нарушать права других собственников, землепользователей и арендаторов, а также порядок пользования лесными угодьями, водными и другими природными объектами и др.

     Особой  правовой категорией в отношении  земли является сервитут –  право ограниченного пользования  соседним участком. Сервитут может  устанавливаться для обеспечения прохода, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также для других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута ⁷. Для сервитута установлен порядок регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. При этом для споров, связанных с установлением сервитута,  гражданский кодекс устанавливает судебный порядок их разрешения ⁸.

     Реализуя  право распоряжения земельным  участком, граждане могут продавать,  передавать по наследству, дарить, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взносов в уставные фонды (капиталы) акционерные обществ, товариществ, кооперативов ⁹.

     До сих  пор мы говорили о процессуальных  правах и обязанностях сторон земельного спора на стадии подачи заявления, то есть на стадии возбуждения земельного спора. Каковы же на этой стадии права и обязанности государственного органа, разрешающего спор? Хотя действующее земельное законодательство не дает прямого ответа на этот вопрос, представляется, что такие права и обязанности могут быть определены исходя из общих принципов деятельности государственных органов по рассмотрению жалоб.

     Государственный  орган, разрешающий земельный  спор, обязан принять заявление,  если спор относится к его  компетенции, зарегистрировав его в установленном порядке. Если же рассмотрение данного спора не относится к компетенции данного органа, последний имеет право и обязан указать на это обстоятельство лицу, подавшему заявление, или направить последнее по подведомственности. Практика показывает, что соответствующие государственные органы не всегда придерживаются этого правила, рассматривая подчас споры, не входящие его компетенцию, по существу или пересылая заявление в ненадлежащий орган.

     Кроме того, следует иметь в виду общий  принцип рассмотрение жалоб государственными органами, заключающийся в том, что нельзя пересылать на рассмотрение заявление в тот орган или тому должностному лицу, на которое поступила жалоба.

    Большое внимание  в ЗК уделено вопросам подготовки  материалов по разрешению земельных споров. Обычно такая процедура возлагается на землеустроительные органы, ибо их сотрудники – инженеры – землеустроители обладают наиболее точными сведениями о положении дел в землепользовании и необходимой квалификацией для подготовки требуемых документов.

    Землеустроительные  органы, получая указания о подготовке  материалов к рассмотрению земельного спора, как правило, не ограничиваются только сбором письменных документов, а высылают на места  своих работников для установления факта нарушения права землепользования, о чем в ряде случаев составляют соответствующие документы – акты, которые подписываются спорящими сторонами и землеустроителем.

    Кроме того, ЗК представляет право местной  администрации образовывать в необходимых случаях для подготовки материалов к рассмотрению земельного спора комиссии из сотрудников администрации, представителей землеустроительных органов. специалистов сельского хозяйства и иных лиц, обладающих достаточным знанием о сути спора. Образование таких комиссий в основном предполагается при рассмотрении наиболее сложных споров, когда затрагиваются интересы не только конкретных землепользователей, но и отдельных отраслей народного хозяйства, когда разрешение подобных споров связано с перспективным использованием земель данного района, округа, области, автономной области, края, республики. Такие комиссии следует образовывать, на мой взгляд, при возникновении  споров об изъятии сельскохозяйственных земель, о порядке пользования землями в сельских населенных пунктах, о землях, находящимися под лесными угодьями и пр.

     Хотя в  ЗК нет сроков рассмотрения  поступившего заявления, предполагается, что такое заявление должно быть рассмотрено в месячный срок, в соответствии с общими требованиями о рассмотрении жалоб и заявлений.

    Говоря о  процессуальных правах сторон  применительно к этой стадии, следует отметить, что действующие  законодательство предоставляет  право сторонам ходатайствовать о прекращении разбирательства по спору в случаях примирения сторон. Однако при примирении сторон орган, рассматривающий земельный спор, проверяет условие примирения, а также может разрешить спор по существу, если этого требует охраняемые законом интересы других граждан, предприятий и организаций.

    Что же касается  юридических лиц, имеющих в собственности земельные участки, то они  имеют право на заключать сделки – продавать, сдавать в аренду, и сдавать в залог земельные  участки а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды (капиталы) акционерных обществ, товариществ и кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями¹⁰.

     Государственная  собственность на землю подразделяется  на федеральную собственность и собственность субъектов РФ. Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «О федеральных природных ресурсах» определил ряд конкретных объектов федеральной собственности. К ним, в частности, могут относится: земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для нужд обороны, безопасности страны, охраны государственной границы, а также для осуществления других функций отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти; водные объекты, расположенные на территории двух или более субъектов Федерации, и др.¹¹ Одновременно указ предусмотрен, что к федеральной собственности могут относится и другие природные ресурсы.

     Муниципальная  собственность на природные ресурсы  – это собственность района, города, и входящих в них административно-территориальные единиц¹².

Устанавливая субъекты муниципальной собственности, законодательство, однако, не определяет ее объектов, таким образом к объектам можно отнести и землю. Следует отметить ещё один вид образований – общественные организации. И пролонгируя их по правам юридических лиц можно сделать вывод, что им тоже принадлежит право собственности на землю. Таким образом, в нашей стране существуют несколько форм собственности – государственная (федеральная), муниципальная и частная, равным образом охраняемых законом.

Земля, как указывалось  выше, может находиться у субъектов  права на землю на следующих титулах: праве пользования (бессрочного или временного), праве пожизненно наследуемого владения ¹³. При этом право распоряжения корреспондирует и право пользования и право владения, правда в разных объемах. Для права пожизненно наследуемого владения, права распоряжения означает право субъекта передавать участок, либо его часть в аренду или безвозмездное пользование, а также передавать эти права по наследству, но вот для субъектов постоянного пользования землёй то же право распоряжения приобретает силу лишь при наличии согласия собственника земельного участка.

Установив формы собственности  и виды прав на землю, следует отметить, что любые их нарушения ведут  к возникновению спорных отношений, за исключением случаев преступлений и проступков, отнесенных к сфере уголовного и административного законодательства. Возникновение спорных отношений (в случае их не урегулирования простым соглашением) выливаются в спор, определенный как земельный.

Необходимо отграничивать  земельные споры от гражданских, а так же от административных споров. В основе разрешения земельных споров с гражданскими лежит разграничение земельных и гражданских отношений вообще.

Одним из отличий земельного права от гражданского является метод  защиты субъективных прав. Если гражданские права защищаются в судебном или арбитражном порядке, то защита земельных прав осуществляется, как правило, в административном порядке. Однако методы защиты земельных и гражданских прав могут совпадать. Отличительным признаком при отграничении земельных споров от гражданских является не метод защиты прав, а объект спорных отношений.

Полное или частичное  право землепользования производится правомерными действиями. Земельное законодательство занимает совершенно четкую позицию в отношении гражданских прав землепользователей.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА ВТОРАЯ

СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНЫХ  ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ

ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

 

 

ЧАСТЬ 2.1

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В       ОБЛАСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ, ОХРАНЫ И  ВОСПРОИЗВОДСТВА           ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ.

 

 

 

Пунктом 2 ст. 9 Конституции  РФ закреплено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

В соответствии с п. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.

О муниципальной собственности  на земельные участки указывается  в п. 2 ст. 6 Закона РСФСР от 24.12.90 г. «О собственности в РСФСР».

Понятия муниципальной  собственности шире раскрыты в Законе РФ от 6.07.91 г. «О местном самоуправлении в Российской Федерации», которые  применяются в части, не противоречащей Указу Президента РФ от 26.10.93 г. Nо 1760 “О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (пункт 2 данного Указа).

Так, в соответствии с  п. 3 ст. 37 Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» в муниципальной собственности могут находиться земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоёмы, леса, луга и другие).  А п. 2а ст. 38 данного Закона раскрывает полномочия местной администрации по распоряжению и управлению объектами муниципальной собственности. Так, местная администрация вправе передавать находящиеся в муниципальной собственности объекты во временное или постоянное владение и пользование, сдавать их в аренду, продавать, отчуждать в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством.