Конституционный статус субъектов РФ

Края и области  имеют свои административные центры. Конституция РФ, Федеративный договор  и уставы краев, областей и городов  федерального значения определяют предметы ведения краев, областей и городов  федерального значения. Они подразделяются на предметы совместного ведения  Федерации и краев, областей и  городов федерального значения и  предметы, находящиеся в исключительном ведении последних. Согласно Конституции  РФ и Федеративному договору, в  совместном ведении Федерации и  краев, областей и городов федерального значения в сфере государственного строительства находятся обеспечение  соответствия уставов, законов и  иных нормативных правовых актов  края, области, города федерального значения Конституции РФ и федеральным  законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режима пограничных зон.

В совместное ведение  РФ и краев, областей и городов  федерального значения входит широкий  круг вопросов законодательного регулирования, включающий административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды  и др. Введение чрезвычайного положения  на территории края, области, городов  Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется федеральными органами государственной  власти РФ с уведомлением органов  власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Согласно Конституции  РФ, по предметам совместного ведения  Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы, в соответствии с которыми органы государственной  власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляют собственное  правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты.

Законопроекты по предметам совместного ведения  направляются краям, областям, городам  Москве и Санкт-Петербургу для обсуждения и представления своих предложений. Все полномочия, не относящиеся к  ведению федеральных органов  государственной власти и к совместному  ведению федеральных органов  государственной власти и органов  государственной власти краев, областей и городов федерального значения, осуществляются органами государственной  власти последних самостоятельно в  соответствии с Конституцией РФ. Федеральные  органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга могут передавать этим органам осуществление  части своих полномочий, если это  не противоречит Конституции и законам  РФ. И наоборот, органы исполнительной власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга по соглашению с  федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Определенными особенностями характеризуется статус такого субъекта РФ, как Москва, являющегося столицей России. 15 апреля 1993 г. был принят Закон РФ "О статусе столицы РФ".

Органы государственной  власти города Москвы в связи с  осуществлением функций столицы: предоставляют  в установленном законом порядке  федеральным органам государственной  власти РФ, представительствам республик  в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатическим  представительствам иностранных государств в РФ земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилой фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и  иные услуги; обеспечивают необходимые  условия для проведения общегосударственных  и международных мероприятий; участвуют  в разработке и осуществлении  целевых федеральных программ развития города Москвы; участвуют в содержании и развитии систем связи, федеральных  автомобильных дорог общего пользования  и иных транспортных систем на территории города Москвы; согласовывают проект генерального плана развития города Москвы с федеральными органами государственной  власти РФ.

Затраты Москвы, связанные с осуществлением ею функций  столицы, полностью компенсируются за счет субвенций из республиканского бюджета РФ, за счет платежей за предоставляемые  городом услуги, вносимых федеральными органами государственной власти, представительствами  республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также  дипломатическими представительствами  иностранных государств в РФ.

Земельные участки, находящиеся в собственности  города Москвы, предоставляются его  органами государственной власти для  размещения зданий, строений и сооружений, необходимых для выполнения полномочий федеральными органами государственной  власти РФ, в соответствии с перечнем, формируемым Правительством РФ. Эти  земельные участки в установленном  законом порядке приобретаются  федеральными органами государственной  власти в федеральную собственность  или предоставляются им в аренду в соответствии с Генеральным  планом развития города Москвы и программами  развития отдельных городских территорий.

Особенности правового статуса  автономий

В Российскую Федерацию  входят одна автономная область (Еврейская  автономная область) и девять автономных округов (Агинский, Бурятский, Корякский, Ненецкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Усть-Ордынский, Ханты-Мансийский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий). Они невелики по численности  населения, хотя некоторые из них  имеют значительную территорию. В  отличие от большинства областей и краев - это национально-территориальные  образования. В отличие от русскоязычных  краев и областей они созданы  с учетом национального состава  населения.

Что касается автономной области, то ее сохранение является скорее данью традиции, поскольку еврейского населения в ней почти нет. По численности и структуре населения  все округа невелики и многонациональны. Наибольший удельный вес коренной национальности в Ненецком автономном округе (16,5%), наименьший — в Ханты-Мансийском (1,4%)[11] .

Правовое положение  автономных округов в известной  мере противоречиво. С одной стороны, автономный округ, как вытекает из Конституции  РФ, может входить «в состав края или области». С другой, округ, как  и край, и область, рассматривается  Конституцией как равноправный субъект  Российской Федерации. Конституция  РФ предусматривает, что отношения  таких округов могут регулироваться федеральным законом и договором  между органами государственной  власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области. Договорная форма отношений  не устраняет в полной мере разногласий  в отношении того, является ли территория округа частью территории области (края) или нет, из чего следует решение  вопроса о пределах властвования органов государственной власти области (края).

Автономная область  и автономные округа в равной мере со всеми субъектами Федерации представлены в Совете Федерации Федерального Собрания (по два представителя от каждого субъекта Федерации), а также  избирают депутатов в Государственную  Думу. Это обеспечивает им представительство  в законодательном органе Федерации.[12]

Положение автономных округов неодинаково. Законом 1990 г. им было предоставлено право самостоятельно решить вопрос, остаться в крае, области  или непосредственно войти в  состав Федерации в качестве субъекта. Этим правом в 1992 г. воспользовался Чукотский  автономный округ, выделившийся из Магаданской  области. Остальные автономные округа теперь воспользоваться этим правом в одностороннем порядке не могут, поскольку Конституция РФ 1993 г. устанавливает, что границы между субъектами РФ изменяются только с их взаимного согласия[13] . Поэтому попытка Ненецкого автономного округа в 1994 г. выйти из состава Архангельской области не осуществилась. Будучи по Конституции РФ равноправными с другими субъектами, автономные округа в своем подавляющем большинстве входят в другой субъект РФ. Такая ситуация создает, во-первых, определенное неравенство между автономными округами, а, во-вторых, конституционное положение (ч. 4 ст. 66) о "вхождении" автономных округов в состав края, области ставит вопрос о его точности.

Статус автономного  округа, входящего в край, область, может быть изменен другим путем: по взаимному согласию округа и области (края) в соответствии с федеральным  конституционным законом. Это вытекает из общих положений Конституции  о порядке изменения статуса  любого субъекта Федерации. Ситуация, однако, такова, что края (области) вряд ли дадут согласие на выход автономных округов из их состава и непосредственное вхождение в РФ. Обычно в автономных округах с их малочисленным населением имеются богатые природные ресурсы (в частности, нефть, газ). Значительную долю поступлений в краевой, областной  бюджет края и области получают за счет эксплуатации природных ресурсов (газа, нефти, металлов) в автономных округах. Округа же не желают делиться с краем, областью финансами, которые  они получают за счет природных ресурсов. Есть и другие причины неэкономического характера, в том числе нежелание  подчиняться краю, области, стремление демонстрировать свою самостоятельность  как равноправного (по Конституции) субъекта. В некоторых округах (например, в Таймырском даже в 2000 г.) были факты, когда губернатор (глава администрации) запрещал проводить на территории округа выборы в краевое (областное) законодательное  собрание, выборы губернатора (администрации) края, области, ссылаясь на то, что в  округе уже есть свои законодательный  орган и губернатор.

Отношения автономных округов, находящихся в составе  края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором  между органами государственной  власти автономного округа и соответствующего края, области. Очевидно, такой закон (законы), если он (они) будет принят, должен иметь индивидуальный характер, поскольку он принимается "по представлению  автономной области, автономного округа"[14] .

Асимметрия  в структуре российского  федерализма.

Под асимметрией  конституционно-правового статуса  субъектов федеративного государства  следует понимать наличие в составе  федерации субъектов, имеющих различный  конституционно-правовой статус.

Причиной асимметрии конституционно-правового статуса  субъектов Российской Федерации  являются особенности ее создания и  развития. Сложный территориально-этнический состав России обусловливал необходимость  удовлетворения в том или ином виде стремления нерусских народов  к самоопределению. Поэтому, федерализация  всегда рассматривалась в России, в первую очередь, как способ решения  национальной проблемы. При этом черты  асимметрии конституционно-правового  статуса субъектов Российской Федерации, закрепленные в Конституции Российской Федерации 1993 года, преимущественно  связаны с сохранившимися в ходе осуществления федерализации России особенностями правового статуса  бывших автономных образований в  ее составе (республик в составе  Российской Федерации, автономной области, автономных округов), города федерального значения Москвы – столицы Российской Федерации, а также с возможностью разграничения предметов ведения  между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации на основании  договоров.

Чертами асимметрии конституционно-правового статуса  субъектов Российской Федерации  являются особенности их конституционно-правового  статуса, раскрываемые в Конституции  РФ, поскольку любые такие особенности  являются исключением из принципа равноправия  субъектов Российской Федерации, закрепленного  в п.1 ст. 5 Конституции РФ.

К чертам асимметрии конституционно-правового статуса  субъектов Российской Федерации  относится:

именование республик  государствами.

право республик  принимать собственные конституции  в порядке,

определяемом  ими самостоятельно.

право республик  устанавливать свои государственные  языки помимо

государственного  языка Российской Федерации –  русского.

Ключевое значение для выявления черт асимметрии конституционно-правового  статуса субъектов Российской Федерации  имеет понимание статуса республики в составе Российской Федерации как государства. Республики в составе Российской Федерации являются субъектами Российской Федерации, наделенными особенным – «государственным» правовым статусом, для которых непосредственно в Конституции Российской Федерации сделано исключение из положения о равноправии субъектов Российской Федерации. При этом особенный конституционно-правовой статус республик предусматривает наличие у них некоторых атрибутов государства: собственной конституции, принимаемой в порядке, определяемой самими республиками, и государственного языка (реальным преимуществом республик является их право устанавливать свои государственные языки[15] . Это провоцирует республики на введение языковых цензов для занятия государственных должностей, то есть на определенное ущемление прав представителей нетитульной нации. Такая практика уже складывается. Требование владения государственным языком республики установлено для кандидатов на пост президента в Башкортостане, Бурятии, Якутии и других республиках. Конституционность подобных ограничений спорна.). Именно наличие указанных атрибутов позволяет, по-моему, именовать республики в составе Российской Федерации государствами, в отличие от иных субъектов Российской Федерации. Таким образом, Конституция Российской Федерации, безусловно, закрепляет определенные черты асимметрии конституционно-правового статуса республик.

возможность разграничения  предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ на основании договоров, заключение которых на практике привело к  существенной дифференциации конституционно-правового  статуса различных субъектов  РФ.