Основы приватизации государственного и муниципального имущества

Кроме того, правовой анализ указанных отношений позволяет  выявить механизм взаимодействия публично-правовых образований как собственников  государственного и муниципального имущества.

Правовой анализ приватизации государственного и муниципального имущества невозможен без исследования историко-правовых аспектов ее развития. Некоторые авторы выделяют следующие  этапы приватизации: 1) спонтанная (1987 — 1991 гг.); 2) массовая (1992 — 1994 гг.); 3) денежная (1994 — 1997 гг.); 4) залоговые аукционы (1995 — 1996 гг.); 5) точечная (2001 г. — по настоящее время)⁷.

Особенностью первых четырех  этапов приватизации является то, что  они начались значительно раньше принятия основных законодательных  актов, необходимых для осуществления  соответствующих мероприятий. Такие  нормативные правовые акты, как Федеральный  закон «Об акционерных обществах» (1995 г.), Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» (1996 г.), Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (1999 г.), Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (1999 г.) и др., были приняты уже после окончания залоговых аукционов.⁸

Спонтанная приватизация заключалась в присвоении прибыли  руководством предприятий, переводе активов  в организуемые при предприятиях кооперативы, создании новых предприятий  внутри страны, учреждении холдингов  и системы перекрестного участия  в собственности между предприятиями⁹. Таким образом, многие предприятия стали частной собственностью еще в 1992 г., то есть до официального начала приватизации.

В этот период было принято  Постановление Верховного Совета РСФСР  от 25 апреля 1991 г. № 1104—1 «О мерах по подготовке процессов приватизации государственного и муниципального имущества на территории РСФСР». Однако данным правовым актом был введен такой порядок приватизации государственного имущества, который фактически нельзя было осуществить. Так, продажа разрешалась исключительно на аукционах, с предварительным оповещением населения за 15 дней до аукциона. При этом трудовые коллективы пользовались преимущественным правом покупки. Но механизм реализации таких продаж не предусматривался¹⁰. Поэтому следующим этапом законодательного регулирования приватизации стал Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531—1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». В нем устанавливался перечень государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию. Так, были созданы две государственные структуры, ответственные за осуществление приватизации: Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом и Российский фонд федерального имущества. Для приватизации каждого предприятия создавалась комиссия, состоявшая из представителей фондов на региональном и местном уровнях, которые и выступали в качестве продавцов государственного имущества. Кроме того, данный Закон регламентировал порядок и способы приватизации государственных и муниципальных предприятий, закреплял льготы работникам приватизируемых предприятий, формулировал гарантии прав участников процесса приватизации.

Однако Закон вступал  в силу с момента принятия Государственной  программы приватизации, устанавливающей  цели, приоритеты и ограничения при  проведении приватизации. Лишь Указом Президента РФ от 29 декабря 1991 г. № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» были утверждены Основные положения программы приватизации на 1992 г. Этот нормативный правовой акт стал основным документом, регулирующим массовую приватизацию 1992 — 1994 гг.

Согласно Программе крупные  предприятия должны были преобразовываться  в открытые акционерные общества, а затем приватизироваться комбинированным способом: в процессе привилегированного выкупа акций работниками, а также ваучерных аукционов. «Предусматривалась следующая последовательность: сначала закрытая подписка работников на акции и ваучерный аукцион, и только потом открывался доступ для внешних инвесторов. Единая и обязательная квота в 29 процентов акций выделялась для продажи на ваучерном аукционе. Это соотношение часто не соблюдалось: в среднем только 18,9 процента всех акций было выставлено на аукционную продажу»¹¹.

Основная задача приватизации на данном этапе — создание широкого круга собственников посредством  безвозмездной передачи государственной  собственности. Однако эта задача так  и не была достигнута. В частности, Н. Петраков, анализируя последствия  ваучерной приватизации, отмечает: «Первая странность этой бумаги (ваучера) заключалась в том, что, будучи выданной государством и под гарантии государственной  собственности, она не принималась  этим государством к оплате, то есть не обменивалась по номиналу на рубли. Вторая странность ваучера состояла в том, что его можно было обменять на акции только строго ограниченного  круга предприятий. При этом государство  не обеспечивало своих граждан информацией  об экономическом положении приватизируемых  предприятий»¹².

Ваучерная приватизация осуществлялась в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации», срок которой истекал 30 июня 1994 г. Некоторые ваучерные аукционы были проведены с нарушением действовавшего законодательства РФ. Скажем, ВАЗ самостоятельно организовал аукцион по продаже своих акций. «Газпром» позволил участвовать в аукционе только индивидуальным инвесторам, исключив тем самым зарубежных инвесторов и профессиональных игроков. Цена акций на аукционах была сильно занижена. В большинстве приватизированных фирм ваучер конвертировался в акции на сумму 20 дол., так что совокупная стоимость российской промышленности составила менее 12 млрд. дол., а это меньше капитализации одной американской фирмы¹³.

Отмеченные аспекты касаются прежде всего федерального уровня. Однако процесс приватизации активно  развивался и на уровне субъектов  РФ и муниципальных образований. Следует указать, что приватизация в субъектах РФ была юридически связана  с федеральным законодательством, которое в свою очередь не учитывало  специфику субъектов РФ.

При этом приватизация осуществлялась в отсутствие федерального закона о  национализации и муниципализации, федерального закона о порядке разграничения  собственности на федеральную, собственность  субъектов РФ и муниципальную. Естественно, что это создавало предпосылки  для бесконтрольного распоряжения многими объектами государственной  и муниципальной собственности. Как указывает С.Н. Рябухин, «во  многих регионах массовая приватизация прошла на фоне отсутствия законодательных  актов регионального уровня. Так, в Сахалинской области законодательные  акты, регулирующие отношения в области  приватизации, не принимались до 1999 г. В ряде субъектов РФ (Рязанской, Тверской областях и др.) на основании нормативных правовых актов индивидуального характера фактически решения о приватизации объектов государственной собственности принимались главами администраций»¹⁴.

Таким образом, массовая приватизация не предоставила приватизированным  предприятиям никаких дополнительных инвестиционных ресурсов, равно как  и не принесла денежных доходов, что  обусловило переход к следующему этапу приватизации — денежной.

Для осуществления денежной приватизации требовались изменения  в законодательстве РФ. С этой целью  был принят Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года». Программа приватизации предполагала продажу активов на аукционах за деньги.

Однако необходимые условия  проведения денежной приватизации не были обеспечены. Как отмечают П. Эгион  и О. Бланшард, правовые основы приватизации заключаются в следующем:

а) работники совершают  сделки с акциями анонимно;

б) регистрации акций  на предприятии следует избегать;

в) покупки акций работников менеджерами должны быть ограничены или запрещены;

г) как можно большее  количество акций следует продать  аутсайдерам.¹⁵

В России такие правовые гарантии созданы не были. В результате большинство акций скупали генеральные  директора, менеджеры, одновременно являясь  собственниками учрежденных ими  же «внешних» компаний.

1.3 Законодательство Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества

Правовое  регулирование приватизации государственных  и муниципальных предприятий  осуществляется нормативными актами различного уровня: федеральными законами, указами  Президента РФ, постановлениями Правительства  РФ. Законодательство о приватизации имеет определенную специфику, регулируя  отношения, в которых государство  играет главенствующую роль. Эта роль проявляется также и в том, что нормы законодательства о  приватизации, как правило, императивны  и имеют приоритетное значение по отношению к нормам гражданского права при регулировании соответствующих  отношений.

Основу правового  регулирования приватизации составляют федеральные законы о приватизации: 1991, 1997 и 2001 гг. Правовой основой осуществления  приватизации государственных предприятий  стал вышеупомянутый Закон 1991 г., которым определялись порядок и способы приватизации, льготы, предоставляемые при приватизации, основания и порядок признания недействительными сделок приватизации и многие другие вопросы.

Закон 1991 г. выделял следующие условия приватизации государственных предприятий: 1) нахождение приватизируемого объекта в государственной (муниципальной) собственности; 2) принадлежность покупателя к субъектам частной собственности; 3) возмездный характер приобретения приватизируемых объектов.

Как правило, приватизация предприятий носила возмездный характер, т.е. приобретение объектов приватизации осуществлялось за плату. Исключением  из общего правила стало их приобретение за приватизационные чеки, бесплатно  распространяемые среди населения.

Закон 1991 г. утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 123—ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», существенно изменившего понятие и условия приватизации.

Основные  изменения порядка приватизации заключались в числе прочего  в следующих принципах: обязательная возмездность приватизации; законодательное  определение способов приватизации; принятие государственной программы  приватизации государственного имущества  в Российской Федерации в форме  федерального закона; существенное изменение  некоторых способов приватизации. Так, приватизация путем приобретения государственных  и муниципальных предприятий  по конкурсу заменена на продажу государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными  и (или) социальными условиями; ужесточение  правовых последствий несоблюдения законодательства о приватизации покупателями государственного имущества, в том  числе ограничение прав победителя коммерческого конкурса, изменение момента перехода права собственности на приватизируемое имущество.¹⁶

Закон 1997 г. утратил силу в связи с принятием 21 декабря 2001 г. Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», вступившего в силу с 27 апреля 2002 г., по истечении трех месяцев с момента его опубликования. Сохранив существовавшее в законодательстве понятие приватизации, новый Закон отграничил приватизацию государственного имущества от иных способов его передачи в частную собственность, например на основании судебного решения, а также изменил порядок и способы приватизации предприятий. Из числа способов приватизации исключен один из основных и первоначальных ее способов — выкуп арендованного государственного или муниципального имущества, но в то же время добавлены новые способы приватизации, такие как: продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ; продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг; продажа указанного имущества посредством публичного предложения; продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены. Изменен статус программы приватизации: прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества подлежит ежегодному утверждению Правительством РФ.

Цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации в Российской Федерации  устанавливались Государственной  программой приватизации. В период приватизации существовало три программы  приватизации: на 1992—1993 гг., на 1994 г. и на период после 1994 г. Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 г. утверждена постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 г. № 2980—1 (с изм. от 25 декабря 1992 г. и от 1 июля 1993 г.) и применялась как в 1992, так и в 1993 г. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» была утверждена новая программа приватизации, введенная в действие с 1 января 1994 г. Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» были установлены цели и порядок применения положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284, после завершения срока действия приватизационных чеков.¹⁷

Программы приватизации устанавливали классификацию объектов и предприятий по возможности  их приватизации, способы приватизации и льготы, предоставляемые при  приватизации, образование и распределение  средств от приватизации, требования к местным программам приватизации и другие условия приватизации.