Основы приватизации государственного и муниципального имущества

Большое значение для правового регулирования  приватизации имели указы Президента РФ, определяющие способы и порядок  приватизации, компетенцию государственных  органов в период приватизации и  т.п.¹⁸ Основную роль в правовом регулировании процесса приватизации сыграл Указ Президента РФ от 22 января 1992 г. № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий», которым было утверждено 7 различных Положений, в том числе о порядке оформления документов на приватизацию, о приватизации предприятий на аукционе и по конкурсу, о работе комиссий по приватизации и некоторые другие. Порядок приватизации имущества, сданного в аренду, также определялся Указом Президента РФ от 14 октября 1992 г. № 1230 «О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду».

Реализация  основного способа приватизации — преобразования государственных  и муниципальных предприятий  в акционерные общества также  регулировалась Указом Президента. Порядок  преобразования был определен Указом Президента РФ от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества» (далее — Указ № 721), утвердившим Положение о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа и Типовой устав акционерного общества.

Постановления Правительства РФ принимались на основании и во исполнение указов Президента, определяя порядок приватизации в конкретных отраслях промышленности, а также детализируя и уточняя  положения указов Президента. Так, во исполнение Указа № 721 было принято  постановление Правительства РФ от 4 августа 1992 г. № 547 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества», которым было утверждено Положение о порядке регистрации выпуска акций акционерных обществ открытого типа, учрежденных в процессе приватизации, и типовой план приватизации.

Усиление  нормотворческих функций Правительства  РФ произошло после принятия Закона 1997 г., предусматривавшего принятие Правительством соответствующих нормативных актов. Во исполнение Закона Правительством РФ были приняты постановления, регулирующие отдельные способы приватизации:

от 27 марта  1998 г. № 356 «Об утверждении Положения о продаже на аукционе государственного или муниципального имущества»¹⁹;

от 23 мая  1998 г. № 487 «Об утверждении Положения о продаже на специализированном аукционе находящихся в государственной и муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации;

от 9 ноября 1998 г. № 1311 «Об утверждении Положения о продаже на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями государственного или муниципального имущества».

Особую роль в правовом регулировании приватизации сыграли нормативные акты Министерства имущественных отношений РФ (в  период приватизации — Госкомимущество). Нормативные акты Госкомимущества  разъясняли порядок применения законодательства при приватизации предприятий, определяя  технические и организационные  ее процедуры, особенности приватизации предприятий в отдельных отраслях промышленности, а также устраняя пробелы действующего законодательства в регулировании приватизации и  функционировании создаваемых акционерных  обществ. К числу наиболее значимых нормативных актов Госкомимущества  следует отнести следующие распоряжения: от 15 февраля 1994 г. № 342—р «Об утверждении Положения об инвестиционном конкурсе по продаже пакетов акций акционерных обществ, созданных в порядке приватизации государственных и муниципальных предприятий»; от 4 ноября 1992 № 701—р «Об утверждении и введении в действие Положения о продаже акций в процессе приватизации и Положения о специализированных чековых аукционах»; от 18 апреля 1994 г. № 840—р «Об утверждении Положения о реестре акционеров акционерного общества».

В целом законодательство о приватизации характеризуется  постоянным изменением и совершенствованием принятых нормативных актов, большим  количеством подзаконных нормативных  актов, восполняющих существующие пробелы  законодательного регулирования, краткосрочность  действия многих нормативных актов. Все это обусловлено особенностями  приватизации в нашей стране, в  том числе сочетанием масштабности приватизации и ограниченности ее сроков.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА II. РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА

2.1 Гражданско-правовой режим права государственной и муниципальной собственности

 

Государственной собственностью в Российской Федерации  является имущество, принадлежащее  на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве  собственности субъектам Российской Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации (п. 1 ст. 214 ГК)²⁰. В государственной собственности может находиться любое имущество, в том числе изъятое из оборота; государство может приобретать имущество в собственность такими способами (налоги, сборы, пошлины, реквизиция, конфискация), которых лишены граждане и юридические лица. С другой стороны, юридические лица и публично-правовые образования сами отвечают по своим долгам всем своим имуществом, а граждане – за установленными законом изъятиями (приложение 1 к ГПК РФ)²¹. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью (п. 2 ст. 214 ГК). От имени Российской Федерации и ее субъектов права собственника осуществляют органы государственной власти и уполномоченные должностные лица (п. 3 ст. 214 ГК).

Имущество, находящееся в государственной  собственности закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.²² Средства соответствующего бюджета (федерального или регионального) и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляет государственную казну Российской Федерации, казну соответствующего субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. 214 ГК).

Правовой  режим еще одного вида публичной  собственности – муниципальной, в основном аналогичен соответствующему режиму государственной собственности, за отдельными исключениями. Имущество, принадлежащее на праве собственности  городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным  образованиям, является муниципальной  собственностью (п. 1 ст. 215 ГК). От имени  муниципального образования права  собственника осуществляют органы местного самоуправления и иные уполномоченные лица (п. 2 ст. 215 ГК).

Имущество, находящееся в муниципальной  собственности закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с законом. Средства местного бюджета и иное муниципальное  имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения  или другого муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК).

 

2.2 Правовые проблемы приватизации жилых помещений

 

В юридической практике, связанной  с передачей прав на жилые помещения  в собственность гражданам, возникают  многочисленные вопросы, касающиеся толкования положений данного закона относительно гарантий проживания членов семьи в  приватизированном жилом помещении; прав на наследование приватизированных жилых помещений; принципов добровольности, однократности и бесплатности приватизации жилья и т.д.

Это делает актуальным анализ судебной практики, посвященной вопросам приватизации жилья.

На заре рыночных реформ в начале 90-х годов XX в. был принят Закон  РФ от 4 июля 1991 года N 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» (далее - Закон о приватизации жилья), в соответствии с которым  граждане России получили право на приватизацию - передачу государственных  и муниципальных жилых помещений  в частную собственность²³.

Наиболее распространенные вопросы  в практике применения норм о приватизации жилых помещений касаются положений  о правах бывшего члена семьи  собственника, отказавшегося от участия  в приватизации жилья при переходе права собственности на жилое  помещение к другому лицу. Указанный  вариант приватизации жилого помещения  регламентирован статьей 2 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда  в Российской Федерации», в соответствии с которой граждане, занимающие жилые  помещения в государственном  или муниципальном жилищном фонде, включая жилищный фонд, находящийся  в хозяйственном ведении предприятий, или оперативном управлении учреждений (ведомственный фонд) на условиях социального  найма, вправе с согласия всех совместно  проживающих совершеннолетних членов семьи, а также несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет, приобрести эти жилые помещения в собственность.

С одной стороны, право постоянного  бессрочного проживания члена семьи, давшего согласие на приватизацию, и отказавшегося таким образом  от доли в приватизированном жилье, гарантированы Федеральным законом  от 29.12.2004 г. № 189 «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»²⁴, в соответствии со статьей 19 которого действия положений части 4 статьи 31 Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК РФ)²⁵ об утрате права пользования жилым помещением собственника бывшими членами его семьи не распространяется на бывших членов семьи собственника приватизированного жилого помещения при условии, что в момент приватизации данного жилого помещения указанные лица имели равные права пользования этим помещением с лицом, его приватизировавшим, если иное не установлено законом или договором. С другой стороны, положения части 2 статьи 292 Гражданского Кодекса РФ (далее - ГК РФ) предусматривают, что переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника, если иное не установлено законом²⁶. Следует отметить, что действующая редакция данной нормы была зафиксирована статьей 2 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 213-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского Кодекса Российской Федерации", то есть незадолго до вступления в силу нового ЖК РФ, в котором на законодательном уровне была оформлена возможность выселения бывших членов семьи собственника жилого помещения при утрате семейных отношений с последним²⁷.

Бланкетный характер комментируемых норм, выразившийся в отсылках к  иным нормативным актам, обусловил  многочисленные искаженные обыденные  толкования положений части 4 статьи 31 ЖК РФ, в соответствии с которыми лица, давшие согласие на приватизацию жилого помещения в пользу членов своей семьи, утрачивали право на проживание в нем и подлежали  выселению при продаже данного  жилья собственником.

В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2005 года утвержденным Постановлением Президиума Верховного Суда от 01 марта 2006 года²⁸ при разъяснении обязательного при приватизации жилого помещения согласия лица отмечалось, что оно исходило из того, что право пользования данным жилым помещением для него будет носить бессрочный характер, следовательно, его права должны быть учтены при переходе права собственности на жилое помещение другому лицу, поскольку иное толкование нарушало бы положения статьи 40 Конституции РФ, в соответствии с которой каждый имеет право на жилище, и никто не может быть произвольно лишен своего жилища.

Следовательно, полагает Верховный  Суд РФ, если бывший член семьи собственника, имевший с ним равные права  на приватизацию, отказался от права  собственности на приватизируемое  жилье, дав согласие иному лицу, то при переходе права собственности  на жилое помещение к другому  лицу он сохраняет вещное право постоянного  бессрочного пользования жилым  помещением и не может быть выселен.

Верховный Суд РФ также отметил, что при совершении сделки с приватизированным  жилым помещением в обязательном порядке следует соблюдать требования части 1 статьи 558 ГК РФ, которая предусматривает, что при продаже жилого дома, квартиры, части жилого дома существенным условием совершения сделки является перечень лиц, сохраняющих в соответствии с законом право пользования  жилым помещением после его приобретения покупателем, с указанием их прав на пользование продаваемым жилым  помещением, в котором эти лица проживают²⁹. Несоблюдение данного требования влечет невозможность заключения договора, так как не достигнуто соглашение по всем существенным условиям.

Анализ правоприменительной практики показывает, что высшая судебная инстанция  при рассмотрении надзорных жалоб  на решения нижестоящих судов  о прекращении права пользования  жилым помещением и снятии с регистрационного учета лиц, давших согласие на приватизацию жилого помещения и отказавшихся от доли в занимаемом жилом помещении, принимает решения в пользу ответчиков, то есть пользователей жилого помещения, не приобретших права собственности  на приватизированное жилье.

Так, Верховный Суд РФ в Определении N 5-В08-78 от 26 августа 2008 г. признал право  постоянного бессрочного пользования  жилым помещением - комнатой - за ответчицей, которая имела равное право на приватизацию жилого помещения с  членом своей семьи, но отказалась от реализации данного права в пользу последнего, который в дальнейшем подарил приватизированное жилое  помещение истице³⁰. Аналогичное, по сути, решение было изложено в Определении Верховного Суда Российской Федерации N 5-В08-75 от 19 августа 2008 г., в котором ответчица добровольно отказалась от права на приватизацию жилого помещения в пользу супруга, который в дальнейшем продал приватизированное жилье. Покупательница заявила иск о выселении ответчицы из принадлежащего ей жилого помещения³¹.

Принципами приватизации жилого помещения  в России является бесплатность и  однократность, то есть лицо имеет право  единожды стать собственником жилого помещения на безвозмездной основе. В правоприменительной практике указанные положения Закона о  приватизации обусловили вопрос: «Сохраняется ли право пользования приватизированным  помещением за бывшим членом семьи  собственника, который ранее уже  реализовал свое право на приватизацию другого жилого помещения, а затем  вселился в новое жилое помещение  и в момент его приватизации имел равное с остальными, проживающими в нем, право пользования этим помещением и дал свое согласие на его приватизацию?»