Понятие и структура жилищного законодательства РФ

     9) создания и деятельности жилищных  и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов;

     10) предоставления коммунальных услуг;

     11) внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги;

     12) контроля за использованием и  сохранностью жилищного фонда,  соответствием жилых помещений  установленным санитарным и техническим  правилам и нормам, иным требованиям законодательства⁵.

     Праву присуща формальная определенность, которая воплощается в правовых актах (источниках права, например в  законе). Именно нормы права в  отличие от иных норм способны точно, в деталях отразить требования, предъявляемые к поведению людей. Право, обладая формальной определенностью, утверждает устойчивый порядок в обществе.  
Источник права понимается как внешняя форма выражения и существования норм права. Система источников права в своей совокупности образует систему законодательства. В то же время закон не всегда тождественен праву. Законодательство выступает одной из форм выражения права. Закон (иной нормативный акт государства), не отвечающий признакам права, может в установленном порядке признаваться недействительным и, следовательно, в этом случае правом не является.  
Источникам права присущи обязательность, формальная определенность и общеизвестность.

     Обязательность  означает непререкаемость правовых установлений, беспрекословность их выполнения со стороны всех субъектов права. Формальная определенность предполагает внешнее выражение, оформление правовых предписаний. Общеизвестность, т.е. доступность для ознакомления с содержанием источников права, предполагает, что правовая норма должна быть официально доведена до сведения субъектов ее исполнения.  
Совокупность источников права, которые являются формой выражения правовых норм, образует систему законодательства. В законодательстве (источниках права) правовые нормы и их различные структурные образования получают свое реальное выражение, внешнее проявление, т.е. они соотносятся как форма и содержание⁶.

     Жилищное  законодательство представляет собой  совокупность законов, иных нормативных  правовых актов, посредством которых  государством устанавливаются, изменяются или отменяются соответствующие жилищно-правовые нормы, т.е. регулируются жилищные отношения.

     Ю.К. Толстой под жилищным законодательством  понимает совокупность или систему  правовых норм, регулирующих жилищные отношения, т.е. отношения, обеспечивающие удовлетворение потребности граждан в жилье.

     Систему жилищного законодательства образуют различные законы, а также иные нормативные правовые акты, регулирующие жилищные отношения (источники жилищного права).

     Источники жилищного права подразделяются на три основные группы:

     - федеральные законы и иные  принятые в соответствии с  ними нормативные правовые акты;

     - законы и иные нормативные  правовые акты субъектов РФ;

     - нормативные акты органов местного самоуправления.

     В то же время основы регулирования  жилищных отношений заложены в Конституции РФ⁷.

     Конституция Российской Федерации является правовой основой развития всего российского  законодательства, в том числе  жилищного законодательства. Она  имеет высшую силу и прямое действие; законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, должны полностью соответствовать положениям Конституции РФ.

     В Конституции РФ решаются вопросы компетенции РФ и ее субъектов по жилищному и гражданскому законодательству.

     Конституция РФ (ст. 71) относит гражданское законодательство к ведению РФ. В отличие от этого согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство является предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ. Исходя из этого жилищные отношения могут регулироваться как актами РФ, так и актами субъектов РФ.

     Регулирование общественных отношений в сфере совместного ведения РФ и субъектов Федерации имеет свои особенности, связанные с тем, что в этой сфере могут осуществлять законодательное и иное регулирование как РФ, так и ее субъекты. Причем законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

     ЖК  РФ, другие федеральные законы регламентируют жилищные отношения, которые согласно ст. 72 Конституции РФ являются предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ. Поэтому ЖК РФ и федеральные законы выступают одновременно в качестве правовой базы, на основе которой принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в жилищной сфере.

     В случае противоречия между федеральным  законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросу, находящемуся вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъекта РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).

     Исходя  из данных конституционных положений  жилищное законодательство в РФ развивается как сложная система законодательства, в которой в качестве системообразующих законов выступают Конституция РФ, ЖК РФ, Федеральный закон "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", Закон РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" от 4 июля 1991 г. (с изменениями и дополнениями) и другие акты. В то же время отрасль жилищного законодательства невозможно рассматривать как систему только одних законов в узком смысле; в состав жилищного законодательства должны включаться и другие нормативные правовые акты, что вытекает из ст. 76 Конституции РФ, согласно которой по предметам совместного ведения издаются не только федеральные законы, но и "принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ " (ч. 2 ст. 76)⁸.

     Кроме перечисленных законодательных  актов, жилищные правоотношения регулируются также ГК РФ (гл. 18 "Право собственности  и другие вещные права на жилые  помещения", гл. 35 "Наем жилого помещения") и рядом других законов:

     - Федеральный закон "Об участии  в долевом строительстве многоквартирных  домов и иных объектов недвижимости  и о внесении изменений в  некоторые законодательные акты  РФ " от 30 декабря 2004 г. N 214-ФЗ;

     - Федеральный закон "О жилищных  накопительных кооперативах" от 30 декабря 2004 г. N 215-ФЗ;

     - Федеральный закон "О статусе  военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ (ст. 15 "Право на жилище") и др.

     В составе жилищного законодательства, кроме законов и других нормативных актов гражданско-правового характера, немало законов и других актов государственно-правового, административно-правового, финансового характера. Это, например, законы и другие нормативные правовые акты, определяющие компетенцию органов исполнительной власти Правительства РФ, министерств и других федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций в области управления государственным и муниципальным жилищными фондами, организации эксплуатации и ремонта жилищного фонда и т.д⁹.

     Согласно  ст. 5 ЖК РФ жилищное законодательство состоит из данного Кодекса, принятых в соответствии с ним других федеральных  законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, принятых законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Из указанного положения следует, что жилищное законодательство понимается в широком смысле, т.е. в него включаются как законодательные, так и подзаконные акты.

     Наряду  с законами источниками права  также являются иные нормативные  правовые акты РФ (подзаконные акты), которые издаются Президентом РФ, федеральными органами исполнительной власти, а также органами исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции, во исполнение Конституции РФ и законов. Необходимо отметить, что эти акты не должны противоречить Конституции РФ и действующему законодательству, но могут дополнять их и конкретизировать их положения.

     Нормативные правовые акты Президента РФ издаются во исполнение его полномочий. Президент РФ издает указы и распоряжения. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории страны, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. В соответствии с Конституцией и федеральными законами Президент РФ обладает широкими полномочиями в различных областях государственной жизни, в том числе военной: формирование Совета Безопасности РФ и руководство им; утверждение военной доктрины РФ; назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил РФ; осуществление руководства внешней политикой РФ, введение военного и чрезвычайного положения и др. Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ.

     Нормативные правовые акты Правительства РФ предназначены реализовать исполнительную власть в государстве. В соответствии с Конституцией РФ к полномочиям Правительства РФ относится: разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета и обеспечение его исполнения; обеспечение проведения в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ, законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью и др. В целях реализации своих полномочий на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает нормативные правовые акты в виде постановлений и распоряжений и обеспечивает их исполнение. К подзаконным актам также относятся нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Структура федеральных органов исполнительной власти устанавливается указом Президента РФ. В структуру федеральных органов исполнительной власти РФ, помимо Правительства РФ, входят федеральные министерства, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, а также иные федеральные органы исполнительной власти¹⁰.

     Акты  федеральных органов исполнительной власти носят, как правило, внутриведомственный  характер, т.е. регулируют деятельность подведомственных им предприятий, учреждений и организаций. Наряду с этим существуют и нормативные акты федеральных органов исполнительной власти межведомственного характера, которые регулируют общественные отношения в различных сферах жизнедеятельности общества и которые являются обязательными для отраслевых органов, а также организаций и граждан.

     Нормативные правовые акты издаются в пределах своей компетенции и органами местного самоуправления (представительными  и исполнительными).

     Такими  актами могут быть нормативные решения  или постановления по различным вопросам местного характера.

     При этом ЖК РФ в ст. 5 устанавливает следующие  принципы действительности подзаконных актов:

     1) указы Президента РФ, регулирующие жилищные отношения, не должны противоречить ЖК РФ, другим федеральным законам;

     2) Правительство РФ вправе издавать постановления, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, на основании и во исполнение ЖК РФ, других федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации. Так, Правительством РФ изданы следующие постановления:

     - "Об утверждении Типового договора  социального найма жилого помещения" от 21 мая 2005 г. N 315;

     - "Об утверждении формы заявления  о переустройстве и (или) перепланировке жилого помещения и формы документа, подтверждающего принятие решения о согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения" от 28 апреля 2005 г. N 266;

     - "О дополнительных ограничениях  на инвестирование накоплений  для жилищного обеспечения военнослужащих и максимальных долях в совокупном инвестиционном портфеле отдельных классов активов" от 3 мая 2005 г. N 278;

     3) федеральные органы исполнительной  власти могут издавать нормативные  правовые акты, содержащие нормы,  регулирующие жилищные отношения, в случаях и в пределах, предусмотренных ЖК РФ, другими федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. На практике для единообразного применения федерального жилищного законодательства указанные органы издают методические рекомендации по различным вопросам, имеющим рекомендательный характер;