Понятие и структура жилищного законодательства РФ

     4) органы государственной власти  субъектов РФ могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий на основании ЖК РФ;

     5) органы местного самоуправления  могут принимать нормативные  правовые акты, содержащие нормы,  регулирующие жилищные отношения,  в пределах своих полномочий  в соответствии с ЖК РФ, другими  федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

     От  нормативных правовых актов необходимо отличать акты применения права. Актом  применения права является официальное  решение государственного органа, содержащее государственно-властное веление, выраженное в определенной форме и направленное на индивидуальное регулирование общественных отношений.

     В отличие от нормативных правовых актов акты применения норм права  носят индивидуальный характер, регулируют конкретные общественные отношения, обращены к конкретным лицам, а их действие распространяется на конкретный случай. Акты применения норм права реализуют предписания законов и иных нормативных правовых актов, выступая необходимым средством выполнения нормативных предписаний в конкретных жизненных ситуациях применительно к конкретным субъектам права.

     К ним относятся, в частности, индивидуальные правовые акты (о переводе жилого помещения  в нежилое и нежилого помещения  в жилое, о переводе жилых помещений  в служебный жилищный фонд и др.), судебные решения, акты регистрации гражданского состояния, а также иные акты, направленные на индивидуальное регулирование общественных отношений¹¹.

     Таким образом, жилищное законодательство является комплексной юридической отраслью, включающей в себя как нормы собственно жилищного права, так и нормы других отраслей, регулирующих отношения по поводу жилища.

     2.2 Действие жилищного законодательства

     Ю.К. Толстой справедливо отмечает, что  действие жилищного законодательства распространяется на отношения, предметом которых являются жилые помещения, пригодные как для постоянного, так и для временного проживания. В то же время оно не распространяется на отношения по использованию дачных жилых помещений. К этому лишь можно добавить, что оно также не распространяется на пользование казарменным жилищным фондом, которое регулируется общевоинскими уставами Вооруженных Сил РФ. ЖК РФ установил следующие правила действия жилищного законодательства во времени (ст. 7):

     - акты жилищного законодательства  не имеют обратной силы и применяются к жилищным отношениям, возникшим после введения их в действие (принцип немедленного действия закона);

     - действие акта жилищного законодательства  может распространяться на жилищные  отношения, возникшие до введения  его в действие, только в случаях, прямо предусмотренных этим актом (принцип обратной силы);

     - в жилищных отношениях, возникших  до введения в действие акта  жилищного законодательства, данный  акт применяется к жилищным  правам и обязанностям, возникшим  после введения его в действие. Указанное правило касается длящихся отношений, когда права и обязанности возникают после возникновения самого правоотношения;

     - акт жилищного законодательства  может применяться к жилищным  правам и обязанностям, возникшим  до введения данного акта в  действие, в случае, если указанные права и обязанности возникли в силу договора, заключенного до введения данного акта в действие, и если данным актом прямо установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров¹².

     Примером  действия данного принципа является ст. 9 Вводного закона, согласно которой  действие норм разд. VIII ЖК РФ "Управление многоквартирными домами" распространяется на отношения, возникшие из ранее  заключенных договоров управления многоквартирными домами.

     Другим  примером исключения из принципа немедленного действия нового закона является, по образному  выражению Ю.К. Толстого, "переживание  старого закона", когда к правоотношениям, которые урегулированы в новом  законе, применяется также старый закон.

     Несмотря  на то, что ЖК РФ не устанавливает  специальных правил относительно действия жилищного законодательства в пространстве, действует общий принцип, согласно которому оно распространяется на всю  территорию РФ (федеральное законодательство) или территорию субъекта РФ (жилищное законодательства субъекта РФ). Однако подчас даже федеральное жилищное законодательство ограничивает пространственные пределы действия закона (например, оно распространяется на районы Крайнего Севера и др.).

     Действие  жилищного законодательства по кругу лиц означает его ограниченное действие только в отношении отдельных категорий граждан: военнослужащих, "чернобыльцев", инвалидов, беженцев, вынужденных переселенцев и т.д., которым соответствующими законодательными и иными нормативными правовым актами предусматриваются различные виды социальных гарантий в форме различного рода льгот и компенсаций по оплате жилья и коммунальных услуг. 
 
 
 

     Глава 3. Особенности действия жилищного законодательства

     3.1 Жилищное законодательство и иные источники права

     Жилищные  отношения в силу их многообразия регулируются нормами различных  отраслей, что требует применения не только жилищного, но и иного законодательства.

     К жилищным отношениям, связанным с  ремонтом, переустройством и перепланировкой  жилых помещений, использованием инженерного оборудования, предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги, применяется соответствующее иное законодательство с учетом требований, установленных ЖК РФ (ст. 8).

     Если  международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены жилищным законодательством, применяются правила международного договора (ст. 9 ЖК РФ). Однако при этом следует иметь в виду также ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права также являются составной частью правовой системы России.

     Прежде  всего, речь идет о следующих актах: Всеобщая декларация прав человека, Международный  пакт об экономических, социальных и  культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод¹³.

     Систему жилищного законодательства образуют различные законы, а также иные нормативные правовые акты, регулирующие жилищные отношения (источники жилищного  права). Речь прежде всего идет о гражданском законодательстве.

     ГК  РФ содержит наиболее важные нормы, связанные  с регулированием прав на жилое помещение (гл. 18 и гл. 35). Глава 18 ГК РФ посвящена вопросам права собственности и другим вещным правам на жилые помещения. В частности, ст. 288 ГК РФ определяет, что собственник осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему жилым помещением в соответствии с его назначением. Жилые помещения предназначены для проживания граждан.

     Гражданин - собственник жилого помещения может использовать его для личного проживания и проживания членов его семьи. Жилые помещения могут сдаваться их собственниками для проживания на основании договора.

     Глава 35 ГК РФ посвящена регулированию  договора найма жилого помещения. При этом в указанной главе договор дифференцирован на две разновидности: собственно договор найма (договор коммерческого найма) и договор социального найма (ст. 672 ГК РФ). Следует обратить внимание на то, что ГК РФ признает самостоятельное существование жилищного законодательства как отрасли законодательства. Договор социального найма жилого помещения заключается по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренных жилищным законодательством. В то же время к такому договору применяются правила ст.ст. 674, 675, 678, 680, пп. 1-3 ст. 685 ГК РФ. Другие положения ГК РФ применяются к договору социального найма жилого помещения, если иное не предусмотрено жилищным законодательством, т.е. в субсидиарном порядке. В ст. 292 ГК РФ говорится о том, что члены семьи собственника, проживающие в принадлежащем ему жилом помещении, имеют право пользования этим помещением на условиях, предусмотренных жилищным законодательством¹⁴.

     Таким образом, гражданское законодательство по общему правилу применяется только в отношении жилых помещений, являющихся предметом экономического оборота (к ним относятся отношения собственности, иные вещные отношения в жилищной сфере), и в порядке исключения в отношении жилых помещений фонда социального использования, если это прямо предусмотрено ГК РФ (ст. 672).

     В то же время в юридической литературе высказано мнение, что многие законы и иные нормативные правовые акты с равным основанием могут считаться  актами как жилищного, так и гражданского законодательства, между которыми едва ли можно провести четкую границу.

     По  мнению И.А. Фаршатова, в административном праве жилищные правоотношения относятся  к регулятивным и охранительным  отношениям, внеаппаратным (внешним) отношениям, предполагающим взаимодействие с гражданами в процессе реализации их социально-экономических прав.

     Охранительные правоотношения призваны обеспечить защиту, нормальную, созидательную деятельность государственных органов в сфере  управления, граждан в процессе использования  ими имущественных благ (в частности, ответственность за административные правонарушения в области жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства). В государственном (конституционном) праве жилищные отношения охватываются сферой реализации прав и свобод человека и гражданина. В финансовом праве они частично входят в материально-бюджетные отношения, т.е. финансовые ресурсы государства, перечисляемые на управление, эксплуатацию, обеспечение сохранности жилищного фонда, а также на компенсацию (субсидии) по жилищно-коммунальному обслуживанию.

     Руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, а также Пленума Верховного Суда СССР по вопросам применения норм жилищного законодательства, не относятся к числу источников права. Однако они оказывают большое влияние на правоприменительную практику, содействуют единообразному пониманию правовых норм.

     Ранее принятые постановления могут применяться  в части, не противоречащей новому жилищному  законодательству. К ним относятся:

     - постановление Пленума Верховного  Суда РФ "О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия" от 31 октября 1995 г. N 8;

     - постановление Пленума Верховного  Суда РФ "О некоторых вопросах применения судами Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в РФ " от 24 августа 1993 г. N 8 (в редакции от 21 декабря 1993 г.) (с изменениями и дополнениями от 25 октября 1996 г.);

     - постановление Пленума Верховного  Суда РСФСР "О некоторых  вопросах, возникших в судебной  практике при применении Жилищного  кодекса РСФСР" от 26 декабря  1984 г. N 5 (в редакции от 21 декабря  1993 г.) (с изменениями и дополнениями от 29 августа 1989 г., 25 октября 1996 г., 10 октября 2001 г.) и др.

     В случаях если жилищные отношения  не урегулированы жилищным законодательством  или соглашением участников таких  отношений и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их существу, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения, т.е. аналогия закона.

     При невозможности использования аналогии закона права и обязанности участников жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости (ст. 7 ЖК РФ)¹⁵.

     Жилищное  законодательство, являясь комплексным законодательством, включает нормы нескольких отраслей права и их структурных образований (подотраслей и правовых институтов), которые регулируют различные по своему видовому содержанию общественные отношения, составляющие относительно самостоятельную сферу жилищных отношений.

     Предметом регулирования комплексных отраслей законодательства в отличие от отраслей права является не вид, а сфера  общественных отношений, объединяющая различные их виды. Будучи предметом  регулирования норм нескольких отраслей права, они вместе с тем обладают определенным единством, обусловленным общностью целей и задач человеческой деятельности, например, в сфере жилищного обеспечения граждан. Единство и взаимопроникновение отраслевых групп общественных отношений определяют общность и взаимосвязь регулирующих их норм права.

     3.2 Действие жилищного законодательства во времени

     Жилищный  кодекс РФ говорит о действии во времени всего законодательства, а не только собственных норм.

     При этом следует иметь в виду, что  нормы ЖКХ РФ применяются к жилищным правоотношениям, которые возникли после 1 марта 2005г. Это обусловлено тем, что именно с этой даты введен в действие ЖК РФ. Особенности введения его в действие определены в ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса РФ».

     Таким образом, к отношениям, которые возникли до 1 марта 2005г., применяются те правила, которые действовали в момент возникновения соответствующих отношений.