Правовые условия пересечения государственных границ физическими лицами – потребителями социально-культурных услуг

     Порядок въезда и пребывания иностранных  граждан в той или иной стране, как и сама международная туристская деятельность, находится под строгим государственным контролем. Это связано, прежде всего, с существующими различиями в социально-экономическом развитии стран и народов, их разным пониманием таких категорий, как порядок, нравственность и законность. Существенные расхождения имеются также в представлениях об уровне общей цивилизованности и культуры. По мере устранения различий в социальном и экономическом развитии государств и приведении норм их права к одному уровню, станет преобладать свободный порядок въезда-выезда в другие страны, будут максимально упрощены туристские формальности.

     Правовой режим международного туризма складывается из совокупности норм права страны, постоянного проживания туриста и того государства, куда он совершает поездку, или чаще всего - нескольких государств по маршруту поездки одновременно. Поэтому упрощение туристских формальностей в каждой стране может идти по пути соответствия международной практике. При полном совпадении норм права нескольких стран туристские формальности становятся у них едиными, все регламентирующие и ограничительные рамки фактически исчезают: для поездки из одной страны в другую не требуется ни заграничного паспорта, ни визы, ни прохождения пограничного контроля и таможни и т.д. Опыт Европейского Союза и Шенгенское соглашение о едином туристском пространстве ряда европейских стран это наглядно доказывает. Но вместе с тем для остальных государств мира участие в едином туристском пространстве и отмена туристских формальностей - дело весьма отдаленного будущего.

     В регулировании международного туризма участвуют государственные органы, осуществляющие соответствующие распорядительные, административные и иные функции (паспортные, визовые, пограничные, таможенные, валютного контроля, санитарно-эпидемиологического надзора, лицензионные, сертификационные, контроля за режимом въезда и пребывания иностранцев, квотированному посещению отдельных территорий и т.д.) [8, гл. 4]. Законодательные акты по регулированию туризма приняты во многих странах и направлены на определение государственных задач в сфере развития туризма и средств их достижения, упорядочение туристских формальностей и уменьшение рисков при путешествиях, интенсификацию развития туристской индустрии, регулирование отношений между производителями и потребителями туристских услуг. В зависимости от степени цивилизованности государства и при все большем приближении к понятию правового государства законодательство становится более детальным и полным. Несмотря на стремление ВТО привести туристское законодательство к единому знаменателю, в каждой стране имеются собственные подходы к регулированию туризма.

     Законы  о туризме большинства развитых стран учитывают, что облегчение туристской поездки, упрощение туристских формальностей и свободное перемещение туристов и повышение их безопасности требует единых определений сферы туризма и унифицированной нормативно-правовой базы, которая достаточно легко регулировала бы взаимоотношения различных субъектов международного туристского рынка, независимо от направляющей и посещаемой страны, или целой цепочки стран по всему маршруту следования туриста [6, гл. 2]. Так, например, в объединяющейся Европе принята Директива ЕС по содержанию туристских услуг и турпродукта в целом. Для защиты прав потребителей в Директиве ЕС приведены к единому содержанию тексты контрактов между турфирмой и туристом-потребителем оговорены условия, взаимные права, обязанности и гарантии.

     В России в 1996 г. был принят Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" № 132-ФЗ [10]. Вопросами государственного управления в сфере туризма и межотраслевой координации, включая подготовку предложений по упрощению туристских формальностей, в России занимается Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) Министерства спорта, туризма и молодежной политики Российской [15]. В последние годы правительственные органы РФ, занимающиеся туризмом, признали настоятельную необходимость приведения законодательства в области туризма в соответствие с социально-экономическими тенденциями развития общества. Так, требует государственного регулирования перекос в сторону развития выездного туризма по сравнению с въездным туризмом.

     Большую роль в деле упрощения туристских поездок играют международные организации, конференции и совещания по туризму. На международных туристских конференциях последних лет детально рассматривались вопросы упрощения туристских формальностей.

     Межпарламентская  конференция по туризму, проходившая в Гааге 10-14 апреля 1989 г., приняла Гаагскую декларацию, в которой определено место туризма в социально-экономической жизни всех стран и народов [3]. В ней, в частности, сказано, что упрощение туристских формальностей и облегчение поездок и путешествий - это скоординированная политика и действия государств по развитию и поощрению как индивидуальных, так и коллективных туристских поездок. Упрощение туробмена и связанных с ним регламентирующих формальностей - это подготовка соответствующих договоров и соглашений, решение проблем защиты туристов, туристского страхования, улучшения взаимодействия между туристами, средствами размещения и административными государственными службами стран. Под упрощением туристских формальностей понимается не только унификация пограничных формальностей и таможенных процедур, но и принятие мер, позволяющих каждому человеку участвовать во внутреннем и международном туризме.

     В последние годы на упрощение туристских формальностей серьезное отрицательное воздействие оказывают распространение наркотиков и рост преступности и терроризма. 9-11 июня 1995 г. в шведском городе Эстерсунде под эгидой ВТО проведена 1-я Международная конференция по безопасности туризма и уменьшению рисков при путешествиях. В конференции приняли участие представители национальных туристских администраций России, США, Великобритании, Франции, ФРГ, Канады, Израиля, Испании, Австрии и ряда других государств, а также туристских ассоциаций, исследовательских и учебных заведений сферы туризма и крупных турфирм. Основной целью конференции было рассмотрение вопросов безопасности туризма и уменьшения рисков при путешествиях, выработка взаимоприемлемых и согласованных вариантов решения проблем данной сферы. Также были обсуждены вопросы своевременного и постоянного обмена информацией между странами, национальными туристскими администрациями и другими учреждениями сферы туризма, взаимопомощи и координации, ответственности правительств и государств в устранении проблем на пути развития международного туризма, показана роль средств массовой информации в развитии туризма и повышении его безопасности.

     Под эгидой ВТО в марте 1995 г. в Кадисе (Испания) состоялся международный  форум, в котором участвовало  более 50 стран мира. Цель проведения форума - привлечь внимание парламентов, правительств и местных органов власти к основным проблемам туризма. Государство должно отвечать за упорядочение туристских формальностей и повышение безопасности путешествий, обеспечение льготного налогового и административного режима для туристских фирм, продвижение туризма на международных рынках.

     ВТО регулярно дает необходимые рекомендации по упрощению туристских формальностей. При Исполнительном Совете ВТО имеется Комитет ВТО по качеству туристского обслуживания. На заседаниях Комитета рассматриваются подходы к разработке мер по безопасности и защите туристов, заслушиваются доклады о необходимости иметь туристскую полицию в крупных туристских центрах той или иной страны на основе уже имеющегося опыта других государств в этом направлении.

     В рекомендациях Комитета говорится  о необходимости содействия государств в организации турпоездок, сокращении до минимума времени рассмотрения ходатайств о таких путешествиях, а также уделять серьезное внимание предложениям о заключении соглашений относительно выдачи многократных виз и упрощения туристских формальностей [8, гл. 6]. Упрощение туристских поездок и путешествий - это всесторонне продуманная и скоординированная политика государства и действия его конкретных правительственных органов по обеспечению туристов необходимой социальной и экономической защищенностью, квалифицированной медицинской и иной помощью, охраной их имущества, здоровья, личных прав и достоинства. Естественно, данная деятельность должна проводиться в тесном контакте с самими туристскими организациями и ассоциациями, без этого постоянного взаимодействия положительного сдвига в сфере туризма быть не может. Рекомендуется всем странам по аналогии со структурой ВТО учредить Национальный орган (Комитет по качеству туристского обслуживания), который обязан координировать деятельность по упорядочению и упрощению положений, формальностей и процедур, затрагивающих туристские путешествия, поездки и пребывания туристов. В области упрощения организации туристских поездок ВТО действует в тесном контакте с Международной организацией гражданской авиации (ИКАО), Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ), Международной морской организацией (ММО), Советом таможенного сотрудничества (СТС) и другими организациями.  

2. Содержание различных видов туристских формальностей, выполняемых при пересечении границ

2.1. Паспортные формальности  и визовые правила

     Заграничный паспорт - это официальный документ, удостоверяющий гражданство и личность человека, выезжающего за границу. Он выдается компетентными органами государства и служит подтверждением того, что его владелец является гражданином или подданным данного государства (в зависимости от того, является ли государство республикой или монархией).

     Выдача загранпаспортов преследовала, прежде всего, цель контроля за выездом за границу граждан данной страны. До XIX века загранпаспорта выдавались исключительно важным персонам и представляли собой подобие рекомендательных писем одного государства другому. После первой мировой войны массовая выдача загранпаспортов стала обычной практикой. К 30-м гг. XX века загранпаспорта стали иметь привычный для нас вид - небольшая книжечка в 30-40 страниц. В настоящее время вводится новая форма удостоверения личности - электронный паспорт в виде пластиковой карты, на которую нанесены установочные данные владельца (гражданство, фотография в виде цветной голограммы, место проживания и прочее, вплоть до отпечатков пальцев).

     ВТО рекомендует правительствам всех стран реализовывать универсальные подходы к паспортным формальностям:

- децентрализовать  паспортные службы;

- выдавать  загранпаспорта в короткие сроки; 

- не  требовать при выдаче загранпаспортов  дополнительно никаких документов (например, справок, свидетельств  о лояльности, порядочности, нравственности и законопослушности);

- срок  действия загранпаспорта составляет  не менее 5 лет с неограниченным  числом поездок за границу; 

- ввести  разумную плату за загранпаспорт; 

- загранпаспорт  должен находиться у владельца  и его нельзя конфисковать или изъять;

- приведение  загранпаспортов всех государств  в соответствие с едиными стандартами.

     В России действует Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" № 114-ФЗ [11], в соответствии с которым основными документами, удостоверяющими личность гражданина РФ, по которым граждане РФ осуществляют выезд из РФ и въезд в РФ, признаются:

- паспорт; 

- дипломатический  паспорт; 

- служебный  паспорт; 

- паспорт  моряка.

     В ст. 8-13 этого закона детально разъясняется порядок оформления и получения загранпаспортов. Согласно ст. 20 Закона несовершеннолетний турист, выезжающий за границу, должен иметь при себе кроме паспорта нотариально оформленное согласие родителей на выезд из страны. В 2000 г собственные загранпаспорта начали выдаваться российским гражданам, выезжающим за границу, с 14-летнего возраста. В случае, если турист утратил паспорт, ему выдается свидетельство на въезд (возвращение) в РФ. Свидетельство является временным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ и дающим ему право на въезд (возвращение) на территорию РФ. Бланки свидетельств являются документами строгой отчетности. Выдача свидетельств производится дипломатическим представительством или консульским учреждением РФ (под расписку) по письменному заявлению гражданина РФ на срок, необходимый для въезда (возвращения) на территорию РФ, но не свыше 15 дней. В случае отсутствия у заявителя документов, подтверждающих его личность, российское гражданство, место пребывания или место жительства в пределах РФ, дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ для проведения проверки направляет соответствующий запрос в паспортно-визовую службу МВД России.

     С целью приведения всех документов, удостоверяющих личность российских граждан за границей, к соответствию международным стандартам, в России с 1 марта 2010 года оформляются только загранпаспорта нового образца с биометрическими данными владельца. Это предусмотрено постановлением правительства РФ, согласно которому для заграничного, дипломатического и служебного паспортов устанавливается строго определенная форма. Обладатели документов прежнего образца могут использовать их до окончания срока действия. Этот порядок касается и оформленных ранее загранпаспортов без электронных чипов с данными владельца. Новый загранпаспорт отличается защитным элементом в виде круга из металлизированной пленки диаметром 19 мм, размещаемом в правом верхнем углу второй страницы. Одновременно в структуре пленки сформируется и дополнительное изображение владельца паспорта. Увидеть его можно будет в отраженном свете под другими углами зрения. Помимо двухмерной фотографии, электронный чип загранпаспорта может содержать и другие данные владельца, в том числе фамилию, имя, дату рождения, отпечатки пальцев, изображение сетчатки глаза, а также номер паспорта и срок его действия. Биометрические загранпаспорта широко используются в США, Австралии и других странах. В ЕС принципиальное решение о введении в действие на европейском пространстве паспортов нового образца было принято еще в октябре 2004 г. В России эксперимент по внедрению таких документов начался в Калининградской области в 2006 г, спустя два года оформить биометрические паспорта стало возможным для жителей всех регионов страны.