Принятие, подписание и обнародование закона

     Закон устанавливает порядок вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания. Они вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу. "Собрание законодательства Российской Федерации" является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и о соответствии Конституции РФ законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов. При публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер.

     Реализация  Президентом РФ своего права отлагательного вето породила практику, неоднозначно оцениваемую в юридической литературе.

     Согласно  ч.1 и 2 ст.107 Конституции РФ федеральный  закон, который был принят Государственной  Думой и одобрен Советом Федерации (ст.104-106 Конституции РФ), в течение  пяти дней направляется Президенту РФ. Президент в течение 14-ти дней должен либо подписать федеральный закон  и затем обнародовать его, либо отклонить его, то есть наложить вето. Палаты Федерального Собрания могут преодолеть вето Президента РФ (ч.3 ст.107 Конституции РФ) посредством одобрения федерального закона в ранее принятой редакции большинством, составляющим не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В последнем случае Президент обязан в течение семи дней подписать соответствующий федеральный закон и обнародовать его.

     Положения ст.107 Конституции РФ были предметом  толкования Конституционного Суда РФ¹¹. Конституционный Суд пришел к выводу, что в отношении федерального закона, направленного Президенту РФ на подпись, в соответствии с ч.1 ст.107 он вправе помимо подписания или отклонения применить особую процедуру возвращения федерального закона. В случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если это нарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе возвратить закон в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения процедуры его принятия¹².

     Конституционный Суд обосновал право Президента РФ возвращать федеральные законы со ссылкой на ч.2 ст.80 Конституции РФ^.

     Таким образом, Конституционный Суд разграничил  процедуры возвращения и отклонения федеральных законов. Процедура  отклонения возможна лишь в отношении  принятых федеральных законов и  порождает юридические последствия, предусмотренные ч.3 ст.107 Конституции  РФ (возможность преодоления вето Президента посредством повторного рассмотрения закона в палатах Федерального Собрания). Если же при принятии федерального закона были нарушены необходимые процедуры, он не может считаться принятым в смысле ч.1 ст.107 Конституции РФ, и в отношении его применяется процедура возвращения, не порождающая юридических последствий, указанных в ч.3 ст.107 Конституции РФ.

     В дальнейшем эта же конституционная  проблема возникла при рассмотрении Конституционным Судом спора  между палатами Федерального Собрания и Президентом РФ об обязанности  Президента РФ подписать принятый Федеральный  закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся  на территории Российской Федерации"¹³. 5 февраля 1997 года Государственная Дума приняла Федеральный закон "О культурных ценностях: ", а 5 марта 1997 года он был одобрен Советом Федерации. Президент РФ отклонил данный федеральный закон и направил его в Государственную Думу. Палаты Федерального Собрания преодолели вето Президента РФ и согласно ч.3 ст.107 Конституции РФ приняли Федеральный закон "О культурных ценностях..." соответственно 4 апреля и 14 мая 1997 года. Президент РФ 21 мая 1997 года вновь возвращает этот федеральный закон, ссылаясь в своем решении на Постановление Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года N 10-П, поскольку палатами Федерального Собрания был нарушен порядок повторного рассмотрения федерального закона: голосование в Совете Федерации проходило с использованием опросных листов, а в Государственной Думе - методом передачи депутатами друг другу электронных карточек для голосования. Государственная Дума и Совет Федерации настаивают на подписании Президентом указанного федерального закона и соответственно 10 и 14 июня 1997 года принимают постановления о повторном направлении его Президенту.

     Тем не менее Президент 24 июня 1997 года опять  возвращает Федеральный закон в  палаты Федерального Собрания без рассмотрения. В результате, как констатирует Конституционный  Суд, законодательный процесс оказался заблокированным. Тогда Государственная  Дума и Совет Федерации обращаются в Конституционный Суд с тем, чтобы он обязал Президента подписать  и обнародовать Федеральный закон "О культурных ценностях...". Конституционный  Суд в своем Постановлении  от 6 апреля 1998 года подтверждает эту  обязанность Президента РФ, тем самым  отрицая в данном конкретном случае его право возвратить федеральный  закон в палаты Федерального Собрания без рассмотрения.

     Таким образом, в настоящее время существует два действующих постановления  Конституционного Суда, которые имеют  равную юридическую силу, но которые, на первый взгляд, находятся в некотором  противоречии по отношению друг к  другу.

     Круг  проблем, связанных с отклонением  и возвращением федеральных законов  Президентом РФ, рассматривался в  ходе дискуссии, развернувшейся на страницах "Журнала российского права" в связи с принятием Постановления  Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года. Однако рядом авторов означенная проблема была затронута в связи  с другим вопросом, касающимся порядка  голосования депутатов Государственной  Думы РФ и членов Совета Федерации, а также методов подсчета количества депутатов, присутствующих на заседании  Государственной Думы. Подобная постановка вопроса определила характер полемики между представителями сторон в  заседании Конституционного Суда РФ С. М. Шахраем и В. Б. Исаковым¹⁴, а в дальнейшем нашла свое отражение в ряде статей в "Журнале российского права"¹⁵. Однако представляется, что подобное смещение акцентов не способствует разрешению проблемы о праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы.

     Другая  часть авторов, участвовавших в  дискуссии, подвергла критике позицию  президентской стороны и Конституционного Суда, уделив основное внимание теоретической  стороне вопроса¹⁶. Безусловно, такая критика полезна, однако она не приближает нас к разрешению противоречия между постановлениями Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года и от 6 апреля 1998 года. Более того, важно учитывать, что Конституционный Суд признал за Президентом РФ право возвращать принятые федеральные законы. Соответственно, несмотря на существующую точку зрения о том, что право возвращать принятые федеральные законы противоречит Конституции РФ, это право de facto существует в российской правовой системе.

     Все это заставляет нас вновь вернуться  к упомянутой проблеме.

     Итак, в настоящее время действуют  два постановления Конституционного Суда РФ, которые регулируют один и  тот же вопрос, но которые, на первый взгляд, находятся в некотором  противоречии по отношению друг к  другу. На это противоречие прямо  указывал судья Конституционного Суда Э. М. Аметистов в своем Особом мнении к Постановлению Суда от 6 апреля 1998 года: "В ходе рассмотрения данного дела КС... принял решение, которое  существенным образом отличается от правовой позиции, выраженной в Постановлении  от 22 апреля 1996 года"¹⁷.

     Однако, как представляется, отмеченное противоречие только кажущееся. На наш взгляд, постановления  Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года и от 6 апреля 1998 года имеют отношение  к разным ситуациям законодательного процесса. Попытаемся смоделировать эти ситуации.

     Ситуация  первая. Допустим, Государственная  Дума принимает какой-либо федеральный  закон, Совет Федерации его одобряет, и он направляется Президенту РФ. В  соответствии с Постановлением Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года, Президент  вправе: а) подписать и обнародовать федеральный закон; б) отклонить  федеральный закон и направить  его со своими замечаниями в Государственную  Думу или в) возвратить федеральный  закон в случае нарушения установленных  Конституцией РФ требований к процедуре  его принятия. При этом Президент  руководствуется ч.1 ст.107, ч.2 ст.80 и  ч.3 (точнее, только ее первым предложением) ст.107 Конституции РФ.

     Ситуация  вторая. Государственная Дума принимает  федеральный закон, Совет Федерации  его одобряет, Президент, в соответствии с первым предложением ч.3 ст.107 Конституции  РФ, отклоняет его. Затем Государственная  Дума и Совет Федерации повторно рассматривают данный закон и  принимают его в прежней редакции. Здесь в действие вступает второе предложение ч.3 ст.107 Конституции  РФ, которое императивно предписывает Президенту подписать федеральный  закон. Подобная ситуация как раз  и сложилась при принятии Федерального закона "О культурных ценностях...". Как вытекает из Постановления Конституционного Суда от 6 апреля 1998 года, в данной ситуации Президент РФ не может ни отклонить, ни возвратить федеральный закон; лишь после его подписания и обнародования  он вправе обратиться в Конституционный  Суд с запросом о проверке его  соответствия Конституции РФ, в том  числе в отношении процедуры  принятия.

     Таким образом, вышеизложенное позволяет  сделать следующий вывод. Президент  РФ имеет право возвратить федеральный  закон только в случае, если до его  направления Президенту РФ он принимался в обычном порядке (ст.105 Конституции  РФ), а не в порядке преодоления  президентского вето (ч.3 ст.107). Если же федеральный закон был повторно рассмотрен и одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, предусмотренном ч.3 ст.107 (преодоление президентского вето), то Президент не имеет права возвратить такой федеральный закон со ссылкой на нарушение конституционной процедуры повторного рассмотрения и одобрения. Это вытекает и из Постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года, где указывается, что право возвратить федеральный закон существует у Президента лишь в случае нарушения палатами Федерального Собрания установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия (а отнюдь не повторного рассмотрения и одобрения) федерального закона .

     Довод о том, что правовая позиция Конституционного Суда, выраженная в Постановлении  от 22 апреля 1996 года, не относится к  случаям подписания и обнародования  законов, вето в отношении которых  преодолено, высказывался в обоснование  позиции парламентской стороны  по делу о Законе "О культурных ценностях...", а также прозвучал  в выступлении приглашенного  на заседание Конституционного Суда О. О. Миронова и в Обращении Государственной  Думы РФ "К Президенту РФ о недопустимости уклонения от осуществления входящей в компетенцию Президента РФ обязанности  подписывать одобренные в ранее  принятой редакции федеральные законы". Однако во всех этих случаях указанный  довод прозвучал тезисно и  не получил развернутой аргументации и пояснений. Главное внимание авторов  всякий раз сосредоточивалось на вопросах, связанных с порядком голосования  в палатах Федерального Собрания.

     И, наконец, еще один момент. Как справедливо  указывает Л. А. Окуньков, истинной причиной возвращения Президентом законов  в парламент, как правило, является не нарушение требований Конституции  к принятию закона, но принципиальное несогласие Президента с содержанием  закона. Кроме того, автор обращает внимание на то, что возвращение  наиболее дискуссионных законов  без рассмотрения осуществлялось в  качестве следующей меры после наложения  вето. Как представляется, подобная тактика Президента: отклонение закона, а затем его возвращение - в настоящее время невозможна, поскольку она вступает в противоречие с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 6 апреля 1998 года¹⁸.

Заключение

     На  основании вышеизложенного можно  сделать вывод о том, что В  Российской Федерации законодательный  процесс состоит из следующих основных стадий:

       — законодательная инициатива и предварительное рассмотрение,

• рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой,
• рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой,
• рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий,
• повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации,
• повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Президентом РФ,