Государственный и муниципальный заказ в ЯНАО

Наибольшие масштабы воровства фиксировались в ходе русско-японской войны 1904-1905 годов. Тогда исчезали целые железнодо­рожные составы с обмундированием и перевязочными материалами. Из-за огромных расстояний, составы с военными грузами, идущими из Европейской части страны доходили до Дальнего Востока только спустя несколько месяцев. В связи с этим многие закупки делались в Китае. Центром закупочной деятельности для нужд русской армии стал Харбин. Размах царивших тогда махинаций достигал того, что постав­щики не боялись поставлять армии, украденные ранее из вагонов и складов товары, на которых уже стояли интендантские клейма. Для получения любого заказа требовалось дать военному закупщику взятку в 10% от стоимости контракта. В этом случае на качество поставляемых товаров закрывали глаза.[4.2.]

В 1907 году для проверки обоснованности военных расходов в структуре Государственного контроля образуется специальная комиссия. Для изучения ей передали более 1,5 млн. дел, которые могли разместиться только в 10-ти железнодорожных вагонах.[4.2.]

После октябрьской революции 1917 года и гражданской войны система торгов на государственные поставки и подряды была полностью уничтожена. Конкурентные государственные торги не вписывались в социалистическую плановую экономику. В период гражданской войны удовлетворение государственных нужд велось исключительно методами внеэкономического, преимущественно насильственного принуждения.

Конкурентные начала начали возрождаться в хозяйственной деятельности только с началом перехода к новой экономической политике (далее - НЭП) в 1921 году. Рабоче-крестьянская инспекция (далее - Рабкрин) разработала Положение о поставках и подря­дах, утвержденное 30 ноября 1921 года. Положение и инструкция к нему стали руководящими до­кументами для всех хозяйственных наркоматов.

В 1923 году полномочия по контролю за торгами были переданы от Рабкрина в Совет Труда и Обороны. В этом же году выходит новое положение и инструкция по проведению торгов. Пуб­личные торги подразделялись на устные, в запечатанных конвертах и по телеграфу (смешанные). Объявления о торгах на сумму до 100 тыс. руб. должны были публиковаться в официальном печат­ном органе губернии. В случае превышения этой суммы объявление также печаталось в «Известиях ЦИК». Претендент на участие в конкурсе предоставлял удостоверение личности, справку о месте жительства, квитанцию о внесении залога и (или) иного требуемого обеспечения. Государственная организация, объявившая конкурс, рассматривала сведения о претенденте и принимала решение об его участии в конкурсе. Для его проведения организовывалась комиссия, состоящая не менее чем из 3-х членов, один из которых являлся председателем. Ход торгов отражался в специальном документе - торговом листе. В него заносились данные о претендентах, устные объявления цен, пе­реданные по телеграфу или в конвертах. Если претендент желал снизить цену письменного предло­жения, он мог сделать это, участвуя в устных торгах. Если число соискателей на получение подряда было менее 2-х, он предоставлялся без торгов. Комиссия могла принять решение о невыгодности торгов, в этом случае новые торги проводились через 3 дня.

Оформление результатов торгов проводилось в оперативном режиме. На следующий после торгов день, протокол с заключением комиссии направлялся на утверждение руководителю заказ­чика торгов. В течение 2-х дней с момента утверждения протокола проигравшие участники получа­ли залоги. Договор с победителем торгов заключался не позднее истечения 5 дней после утверж­дения их результатов. В случае проведения наиболее крупных торгов окончательное решение об утверждении их результатов и подписания документов принимались вышестоящими по отношению к организатору торгов организациями. Для получения копии договора, победитель предоставлял промысловый патент и уплачивал гербовый сбор.

Важной особенностью принятия решений по выбору подрядчика являлось существование преимуществ для государственных предприятий и организаций, участвующих в торгах. Государс­твенные, смешанные и областные кооперативные объединения принимали участие в конкурсе без внесения залога. При прочих равных условиях предпочтение отдавалось, прежде всего, государственным предприятиям (организациям), и только в следующую очередь кооперативным.

Некоторые изменения в порядок распределения заказов были внесены с утверждением в мае 1927 года Положения о государственных подрядах и поставках. Новшества касались порядка про­ведения торгов: в первую очередь оглашались все поданные письменно или устно предложения. После этого, начинались непосредственно торги. Количество заявок от одного участника не огра­ничивалось. В случае поступления менее 2-х заявок торги считались недействительными. Резуль­таты торгов должны были быть утверждены не позднее чем через 3 дня после их завершения. Наиболее интересным новшеством стала установка на то, что низкая цена не может являться единс­твенным критерием выбора победителя. Помимо ценового фактора предписывалось руководство­ваться кредитоспособностью, наличием опыта и иными факторами, которые в совокупности могут обеспечить наибольшую выгоду для заказчика. Информация о торгах стала публиковаться только в «Известиях ЦИК» или республиканских центральных газетах.

В последующие годы наблюдалось постепенное сворачивание торгов, которые замещались государственным распределением. Конкурентные начала в экономике, восстановленные в период НЭПа, стали заменяться тотальным государственным планированием и распределением. Из хозяйс­твенной деятельности стали вытесняться частные предприятия, формировалось тотальное пре­восходство государственной формы собственности с небольшими вкраплениями кооперативов и колхозов в сельском хозяйстве. В июле 1928 года в прессе было размещено всего 38 объявлений о государственных торгах, а в декабре 1930 года уже ни одного.[4.4.]

К поставке отдельных видов наиболее сложной продукции, которая не могла быть изготов­лена в СССР, привлекались зарубежные фирмы.

После сворачивания НЭПа, ни о каком конкурсном распределении государственных заказов уже не могло быть и речи. Страна перешла к командно-административной системе управления экономикой. Размещение заказов на изготовление продукции и оказание услуг велось на основе решений, принимаемых плановыми и отраслевыми органами власти и управления. Предприятия и организации народного хозяйства имели определенную специализацию, поэтому выбор потенци­альных исполнителей был не велик. При принятии решения о размещении заказа учитывался опыт работы предпри­ятия, уровень его материально-технического обеспечения, наличие квалифицированных кадров, его расположение относительно поставщиков комплектующих, источников сырья, транспортных артерий, а также ряд других факторов.

После принятия решения и определения параметров планового задания, предприятие долж­но было выполнять соответствующую работу: производить продукцию или оказывать услуги. Пла­нирование имело директивный характер и распространялось на все стороны хозяйственной жизни страны. Для выполнения планового задания предприятие обеспечивалось всеми необходимыми ресурсами. Отсутствие конкуренции и свободного рынка товаров и услуг заменялось жестким госу­дарственным регулированием всех сторон хозяйственной жизни. Порядок принятия управленчес­ких решений отличался значительной централизацией.

В то же время часть потребности государс­тва в товарах и услугах удовлетворялась за счёт закупок у зарубежных поставщиков, функционирующих в условиях свободной рыночной экономики. Однако даже в этих случаях открытых конкурсных про­цедур не проводилось. Выбор поставщика осуществлялся на основе сравнения возможных вари­антов, с учетом проведения переговоров, в ходе которых стороны корректировали цену и иные условия контракта. Определение поставщика велось с учетом политического фактора.

Административно-командная система управления экономикой и ее основной элемент - ди­рективное планирование, сыграли определенную позитивную роль в процессе индустриализации (1930-е годы) и восстановления народного хозяйства после окончания Великой Отечественной вой­ны. Например, за период 1951-1958 годов среднегодовой рост производительности общественного труда в СССР составил 9,55%, а увеличение розничного товарооборота - 12%.[3.5.] Однако в длитель­ной исторической перспективе, подобная система, базирующаяся на ошибочных теоретических постулатах и игнорировавшая действие объективных экономических законов, была обречена.[3.3.]

1.2. Анализ современного российского законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Формирование законодательства в сфере размещения государственных заказов началось в период перехода Российской Федерации к рыночной экономике и было положено Законом РФ от 28.05.1992 N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд", а также принятым в целях его реализации постановлением Правительства РФ от 27.08.1992 N 638 "Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации "О поставках продукции и товаров для государственных нужд".

Закон содержал различные понятия  продукции  и товаров (продукция  производственно-технического  назначения, товары народного потребления), которые прежнего механизма управления народным хозяйством. Этот закон впервые реализовал на правовом уровне совершенно  простую  и  очевидную сегодня, но не признаваемую прежде, формулу:   «заказывает тот, кто платит». Эта формула является основополагающей для современной системы государственных и муниципальных закупок.[4.5.]

В пункте 7 Постановления Правительства РФ от 27 августа 1992 г. № 638 «Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государств нужд» было записано: «Государственным заказчикам обеспечить конкурсную организацию размещения заказов на поставку товаров для государственных нужд путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, тендеров, конкурсов». То есть на уровне Постановления Правительства РФ еще летом 1992 года была провозглашена идея конкурсного размещения государственных заказов.

Этими документами  введено  понятие «государственный контракт», который рассматривается в качестве основного документа, определяющего права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению государственных нужд. Контракт регулирует экономические, правовые и организационно-технические     отношения     поставщика     с государственным заказчиком, выступающим в качестве покупателя.

Закон № 2859-1 и Постановление № 638 предусматривали обязательность заключения государственных контрактов поставщиками, имеющими доминирующее положение на товарном рынке по продаже определенных видов продукции или обладающими технологической монополией на производство отдельных видов продукции, если размещение заказа на поставку продукции для государственных нужд не влечет за собой убытков от ее производства. Эти два документа просуществовали около 2,5 лет.

В связи с принятием в декабре 1993 года Конституции РФ произошёл пересмотр существовавшего законодательства, в ряде случаев – по существу, в других – формально. В частности, пересмотр происходил в основном из-за терминологии. Такие понятия как «Верховный Совет», «Совет Министров», «автономные области», «округа», «советы народных депутатов» и другие были упразднены Конституцией РФ. Появились новые понятия.

Наиболее важным для размещения заказов по существу было то, что Конституция Российской Федерации давала возможность законодательно урегулировать  все государственные закупки, включая закупки для нужд субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации к ведению Российской Федерации относит:

- в частности, установление правовых основ единого рынка, в том числе и единого рынка государственных закупок (пункт «ж» статья 71),

- а также гражданское законодательство (пункт «о» статья 71).[4.6.]

В конце 1994 года был принят ряд законов о государственных закупках, которые действуют и по настоящее время.

Федеральный закон от 02.12.94 г. № 53-ФЗ (в ред. от 02.02.2006 г.) «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» содержит противоречия и несёт на себе явный отпечаток плановых методов управления экономикой. С одной стороны статья 5 пп.1-2 закона говорит о том, что Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ определяют объёмы закупок и поставок по видам сельскохозяйственной продукции сырья и продовольствия на предстоящие пять лет и доводят их до государственных заказчиков. А государственные заказчики сообщают эти объёмы товаропроизводителям. С другой стороны   в статье 3 п.5, статье 6 пп.1-2 закон призывает закупать значительный спектр сельхозпродукции (зерно, сахарную свёклу, семена масличных культур, лён-долгунец, скот и птицу, молоко и шерсть) в полном объёме и по гарантированным (т.е. фиксированным) ценам.

Закон устанавливает, что правом соответствующего регулирования цен на сельскохозяйственную продукцию, сырьё и продовольствие наделяется и органы исполнительной власти субъектов РФ. Причём в статье 6 п.3 говорится, что в целях защиты потребителя (покупателя) Правительство РФ устанавливает нормативное соотношение между стоимостью закупаемого сырья и стоимостью вырабатываемой из него готовой продукции, а также предельный размер торговых надбавок к ценам на продукцию, поставляемую в федеральный фонд, с учётом безубыточной реализации готовой продукции. Аналогичным правом при формировании региональных фондов наделены органы исполнительной власти субъектов РФ.

Эти и другие положения закона № 53-ФЗ делают невозможным проведение торгов при закупках сельскохозяйственной продукции. Как отмечает доктор экономических наук, профессор Смирнов В.И. «Как это совместить с современными способами закупок, не знает никто».[4.5.]

Федеральный закон № 60-ФЗ от 13 декабря 1994 года «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» признал утратившим силу Закон РФ от 28.05.1992 N 2859-1.