Государственный и муниципальный заказ в ЯНАО

"text-align:justify">На момент подготовки и принятия Федерального закона № 60-ФЗ от 13 декабря 1994 года «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» Конституция Российской Федерации давала возможность законодательно урегулировать  все государственные закупки, включая закупки для нужд субъектов Российской Федерации.

Из этого по логике следует, что Закон № 60-ФЗ должен был регулировать все государственные закупки, включая закупки для нужд субъектов Российской Федерации.

Но, в период «парада суверенитетов» идеи сохранения и укрепления вертикали госу­дарственной власти не пользовались популярностью. В итоге при принятии Закона № 60-ФЗ возобладала позиция, что субъекты Федерации сами вправе решать, что и как по­купать «на свои» деньги,[4.6.] и Закон № 60-ФЗ был ограничен регулированием закупок только для федеральных государственных нужд, что видно из самого названия этого документа.

Кроме этого Закон сужает определение и самих федеральных государственных нуж­д и даёт им следующую формулировку: «Федеральные государствен­ные нужды — это потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизне­обеспечения, обороны и безопасности страны и для ре­ализации федеральных целевых программ и межгосу­дарственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация». Понятие «внебюджетные источ­ники» является неоднозначным, так как до сих пор отсутствует его определение, закреплённое в законах или подзаконных актах.

Из-за узкой трактовки законом «федеральных государственных нужд» (резервы, оборона, экспорт и про­граммы), круг государственных заказчиков ограничивался перечнем, который утвержда­ло, в соответствии со статьёй 3 данного Закона, Правительство Российской Федерации из числа фе­деральных органов исполнительной власти, федераль­ных казенных предприятий или государственных учреждений. Количество этих госзаказчиков, ежегодно ут­верждаемых Правительством в 1995-1996 гг., находило­сь где-то в пределах 120-150 единиц.[3.1.]

Наряду с этим, отдельные нормы данного закона являются работоспособными. Так, статья 3 Федерального закона № 60-ФЗ содержит  норму, позволяющую государственным заказчикам на договорной основе передавать исполнение части своих функций другим организация, том числе и негосударственным.

Вместе с возможностью размещения заказов для государственных нужд на конкурсной основе закон содержит ряд норм направленных на принудительное размещение заказов. В частности, в 7 пункте статьи 3) говорится об обязательном заключении контрактов у федеральных казенных предприятий. По существу в статье 5 содержится возможность принудительного размещения госзаказа у поставщиков-монополистов. В статье 4, посвященной стимулированию выполнения поставок, говорится о квотировании важнейших видов материально-технических ресурсов для тех, кто является поставщиками этих ресурсов оборонных предприятий. Последнее можно считать вполне рыночным явлением только при квотировании важнейших видов объективно дефицитных ресурсов.

В развитие Закона № 60-ФЗ было принято Постановление Правительства Российской Федерации 594 от 26 июня 1995 г. «О реализации Федерального Закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Текст Постановления в основном конкретизирует и дополняет положения закона. Но в нем есть три и момента, которые имеют самостоятельное значение. Это пункт 8, где сказано, что «государственный контракт, подписанный государственным заказ­чиком, является государственной гарантией». Второе важное дополнение связано с поддержкой отдельных категорий поставщиков. В абзаце 3 пункта 8 сделана следующая запись: «Государственным за­казчикам при проведении открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов и аукционов поставщиков продукции для федеральных государственных нужд предус­матривать фиксированную долю средств на участие в них предприятий малого бизнеса, пенитенциарных учреждений и других категорий поставщиков, нужда­ющихся в специальной государственной поддержке». Это одна из первых попыток правового решения подобных вопросов. Наконец, пункт 12 Постановления рекомендует субъектам РФ осуществлять региональные закупки уже не в соответствии с общими принципами и положениями этого документа, а в его полном объеме. Обратимся к приложениям Постановления №594. Они имеют самостоятельное значение и получили широкое практическое применение.

Первое приложение — «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», до сих пор является основным правовым актом по ФЦП. Его активное использование   косвенно   подтверждается   фактом внесения в этот документ к марту 2003 года многих вменений и дополнений восемью постановлениями правительства.

Следующее приложение называется «Порядок закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд». В нем было впервые в России введено такое понятие,  как «бюджетная заявка». 3десь  содержатся  рекомендации   по  заполнению бюджетных заявок, сами формы заявок, форма квоты обязательной продажи материально-технических ресурсов и др.

Наконец, третье приложение имеет название «Поря­док подготовки и заключения государственных кон­трактов на закупку и поставку продукции для феде­ральных государственных нужд». В этом приложении впервые на федеральном уровне сделана попытка из­ложить механизм проведения конкурсов. В сравнении с Указом № 305 эта попытка выглядит неудачной. Тако­ва специфика переходного периода, когда все меняет­ся достаточно быстро. Вместе с тем, в этом документе были заложены общие принципы проведения торгов (принцип равных условий, принцип гласности и др.), ко­торые в Указе №305 получили адекватное развитие.

Наконец, в этом приложении была впервые дана утверж­денная Правительством РФ примерная форма государст­венного контракта, его структура и показатели, а также целый ряд других важных практических положений.

Федеральный закон №213-ФЗ от 27 декабря 1995 года «О государственном оборонном заказе» был принят год спустя после выхода закона № 60-ФЗ и не противоречит ему. Закон № 213-ФЗ в статье 4 «Требования к головному исполнителю» и в статье 6 «Основные функции головного исполнителя» учитывают специфику оборонного заказа.

Часть первая ГК принята 30 ноября 1994 года законом № 52-ФЗ. Это общая часть Гражданского кодекса. Она содержит три раздела: «Общие положения», «Право собственности и другие вещные права», «Общая часть обязательственного права». Наибольший интерес, с учётом темы настоящей квалификационной работы, представляют статьи 447, 448 и 449. Статья 447 называется «Заключение договора на торгах»; статья 448 – «Организация и порядок проведения торгов»; статья 449 – «Последствия нарушения правил проведения торгов».

Для дальнейшего понимания рассматриваемого вопроса необходимо отметить следующее. В любой сделке купли-продажи есть две стороны: продавец и покупатель. Из этого вытекает, что торги может организовать как одна, так и другая сторона. Торги для удовлетворения государственных нужд – это торги покупателя. Когда готовилась часть I ГК Российской Федерации, на практике активно шёл процесс приватизации, проводились аукционы и конкурсы, организуемые продавцами. Кроме этого, на всём протяжении периода советской власти всегда проводились торги по продаже конфискованного по разным причинам имущества. Торгов покупателя на практике практически не было.

В результате, в общей части ГК юристы описали частный случай торгов – торги продавца.[3.1.]  Для подтверждения этого рассмотрим статью 447. В пункте втором этой статьи говорится: «В качестве организатора торгов может выступать собственник вещи или обладатель имущественного права либо специализированная организация. Специализированная организация действует на основании договора с собственником вещи или обладателем имущественного права и выступает от их имени или от своего имени». Из этого пункта вытекает, что торгов покупателя вообще не существует. В пункте четвёртом этой статьи говорится: «Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия. Форма торгов определяется собственником продаваемой вещи или обладателем реализуемого имущественного права, если иное не предусмотрено законом». Всё вышеперечисленное однозначно указывает на то, что в статье 447 описываются торги продавца.

Что касается статьи 448 и 449, то в них описан не общий случай, а частный. На это указывает пункт шестой статьи 447, в котором говорится: «Правила, предусмотренные статьями 448 и 449 настоящего Кодекса, применяются к публичным торгам, проводимым в порядке исполнения решения суда, если иное не предусмотрено процессуальным законодательством». Таким образом, это не торги продавца в полном объёме, а торги по распродаже конфискованного имущества.

Таким образом, можно утверждать, что в нынешней редакции ст. 447-449 часть I ГК РФ не регулирует, что следует из самого текста, и не вправе регулировать по существу торги покупателя.[3.1.]

Часть вторая ГК содержит один раздел – «Отдельные виды обязательств», в котором рассматриваются более конкретные отношения между участниками гражданского оборота. Часть вторая ГК была принята 26 января 1996 г. законом № 14-ФЗ и содержит нормы, касающиеся поставки товаров для государственных нужд (ст. 525-538) и выполнения подрядных работ для государственных нужд (ст. 763-768), посвященные заключению и исполнению государственных контрактов. При этом нормы ГК РФ (ст. 527, 765) предусматривают возможность размещения заказов на поставку товаров и выполнение работ для государственных нужд путем проведения конкурса.

Урегулированию отношений конкурсного и внеконкурсного размещения государственных заказов был посвящен Указ Президента Российской Федерации от 08.04.1997 N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" (далее - Указ № 305), утвердивший Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд (далее - Положение), которое содержало существенную норму об обязательности конкурсного размещения государственных заказов, а также определяло процедуры конкурсных и внеконкурсных способов размещения заказов на различных уровнях.

Федеральным законом от 06.05.1999 N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (далее - Закон N 97-ФЗ), регулирующим проведение конкурсов при размещении заказов на поставку продукции исключительно на федеральном уровне, предусмотрено размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд посредством открытых и закрытых конкурсов. В отличие от Положения, Закон N 97-ФЗ не содержит норм о внеконкурсных способах закупок продукции (у единственного источника, запрос котировок). При этом регулирование размещения заказов осуществляется Законом N 97-ФЗ только на федеральном уровне. Таким образом, Закон N 97-ФЗ имеет более узкую сферу применения, нежели Положение.

Вместе с тем Указом N 305 предусматривалось, что утвержденное им Положение должно было действовать до вступления в силу федерального закона об организации торгов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд.

С принятием Закона N 97-ФЗ сформировались две точки зрения по вопросу действия Положения. Сторонники первой точки зрения считали Закон N 97-ФЗ тем нормативным актом, до вступления в силу которого действует Положение. Соответственно с момента вступления в силу Закона N 97-ФЗ Положение не должно было применяться. Сторонники противоположной позиции считали Положение действующим, поскольку Закон N 97-ФЗ не регулировал всех отношений, связанных с размещением государственных заказов, а был посвящен исключительно порядку проведения конкурсов на федеральном уровне.

Данное противоречие существует до настоящего момента, что создает значительные трудности в применении законодательства о размещении государственных заказов. Судебная практика придерживается той позиции, что Положение подлежит применению, поскольку Закон N 97-ФЗ не регулирует простые способы размещения заказов вне торгов (запрос котировок и закупку у единственного поставщика), а также вопросы размещения заказов на закупку продукции для нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (см. определение Верховного Суда Российской Федерации от 20.12.2002 по делу N 51-Г02-55). Данной позиции придерживается также Минэкономразвития России (см. письмо от 17.12.2004 N Д07-871 "О размещении заказов на поставку продукции для государственных нужд").

Следует заметить, что на федеральном и региональном уровнях развитие нормативной базы в сфере размещения заказов пошло по пути принятия подзаконных правовых актов.

Таким образом, сложившаяся нормативная база, регулирующая порядок размещения государственных и муниципальных заказов на федеральном, региональном, местном уровнях, содержит противоречия и неясности. При этом отсутствуют единый порядок и четко установленная на законодательном уровне система норм, детально регламентирующих порядок размещения государственных и муниципальных заказов. Все это создает препятствия для создания налаженного механизма размещения заказов.

              С 1 января 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), который имеет целью четкое и детальное урегулирование отношений в сфере размещения государственных (муниципальных) заказов.

Проект Закона N 94-ФЗ был разработан по истечении года после принятия Закона N 97-ФЗ и прошел длительную стадию согласований и доработок, по завершении которой был изменен. Закон является процедурным и охватывает исключительно этап размещения заказа до заключения контракта. Таким образом, наряду с новым нормативным документом будут продолжать действовать законы, регулирующие другие этапы процесса закупок - определение государственных и государственных нужд, формирование государственного и муниципального заказа, а также особенности государственных закупок в тех или иных отраслях экономики. В августе 2004 года законопроект был внесен в Государственную Думу Правительством РФ и был принят 21 июля 2005 года.