Государственный и муниципальный заказ в ЯНАО

Механизмы достижения качественного результата исполнения контракта.

По решению заказчика он может установить требование об обеспечении заявки на участие в торгах до 5 % от начальной (максимальной) цены контракта. В случае если участник размещения заказа, с которым по итогам торгов должен быть заключен контракт, откажется от заключения контракта, указанное обеспечение заявки на участие в торгах такому участнику не возвращается. 
        Таким образом, установление требования об обеспечении заявки на участие в торгах позволяет заказчику ограничить доступ к участию в торгах тех участников, которые не готовы финансово подтвердить свое намерение заключить государственный или муниципальный контракт.
        Также, в соответствии с положениями Закона 94-ФЗ, заказчиком может быть установлено требование обеспечения исполнения контракта в размере до 30% от начальной (максимальной) цены контракта. Указанное обеспечение предоставляется участником размещения заказа после определения его победителем торгов, но до подписания государственного или муниципального контракта. По усмотрению участника обеспечение исполнения контракта может быть представлено в виде безотзывной банковской гарантии, передачи заказчику в залог денежных средств, в том числе в форме вклада (депозита), либо поручительства крупного юридического лица. При этом в случае наличия авансирования или превышения начальной (максимальной) цены контракта пятидесяти миллионов рублей, заказчик обязан установить такое требование. 
         Таким образом, установление заказчиком требования обеспечения исполнения контракта позволяет обеспечить заключение контракта только с тем участником размещения заказа, который намерен качественно исполнить свои обязательства по контракту, поскольку несет жесткую финансовую ответственность за надлежащее его исполнение.
         При этом оценка возможности предпринимателя выполнить контракт надлежащим образом в Законе 94-ФЗ передана от чиновника на аутсорсинг финансовым институтам, что, во-первых, создает жесткую финансовую мотивацию к качественному исполнению контракта у участника, а во-вторых, исключает коррупционную составляющую и позволяет всем предпринимателям вне зависимости от наличия «хороших» отношений с заказчиком изначально рассчитывать на свои силы и быть допущенными к торгам при экономическом подтверждении их потенциальной возможности исполнить контракт.
       Необходимо отметить, что законодательное исключение возможности представления предпринимателями некачественного обеспечения контракта (страхования ответственности) по итогам оценки исполнения контрактов, заключенных Департаментом государственного заказа ЯНАО в 2011 году, снизило количество неисполненных контрактов в 11 раз с 8,45% в 2009 году до 0,76%. Таким образом, на сегодняшний день после устранения в 2010-2011 годах законодательной ошибки, более 99% заключаемых контрактов исполняются. 
        При этом установление требований об обеспечении заявки и обеспечении исполнения контрактов позволяет исключить возможность участия в госзаказе фирм – однодневок, а также решить проблему экономически необоснованного демпинга в связи с отсутствием финансовой мотивации для совершения таких действий при предоставлении качественного финансового обеспечения.
        Именно финансовая мотивация является главным стимулом предпринимателя к качественному исполнению государственных и муниципальных контрактов при том, что данный стимул дополняется рядом других законодательных мер (необходимость наличия у участника лицензий или соответствующего допуска СРО, внесение сведений об участнике в реестр недобросовестных поставщиков с лишением на два года права участия в торгах, штрафные санкции за неисполнение контракта и т.п.).
        Кроме того, в сфере строительства Законом 94-ФЗ предусмотрены специальные дополнительные требования к опыту участника в виде необходимости наличия у него документа о построенном и сданном им в эксплуатацию объекте, стоимость которого не должна быть менее 20% от стоимости объекта, на строительство которого претендует данный участник. 
        Закон 94-ФЗ изначально нацелен не на процесс размещения заказа, а на конечный результат в виде качественного и в срок поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги. 
         В то же время достижение качественного результата напрямую зависит от квалификации заказчика при выставлении требований к конечному результату закупки. Заказчик должен заранее провести анализ имеющейся продукции на рынке и определиться, продукция какого качества ему требуется.   
         При проведении электронного аукциона качество предлагаемой продукции учитывается в первую очередь, т.к. является не критерием оценки, а критерием допуска к электронному аукциону – «выбирается только из качественного, а не из всего того, что предлагают». При этом особое значение приобретает необходимости наличия типовых требований к закупаемой продукции, а также квалификации заказчика. 
         Таким образом, к электронному аукциону допускаются только те участники, которые предлагают требуемое заказчиком качество, а побеждает тот, кто предложил его по минимальной цене. Недопустимо расходование бюджетных средств заказчиком, пока он не определится, какого качества продукция ему необходима. 
         Так же необходимо отметить, что производители продукции имеют существенные преимущества перед посредниками за счет изначально более низких цен и возможности предлагать более гибкие условия. Однако производители часто сами не приходят на торги в силу отсутствия желания или умения продавать свою продукцию.

                  3.2.   Ключевые проблемы госзаказа и пути их решения

Несмотря на изложенное выше, Закон 94-ФЗ имеет ряд существенных недостатков, а также он не регулирует отношения, связанные с вопросами планирования закупок, исполнением контрактов и комплексным анализом полученных результатов. 
         На стадии планирования необходимо отметить следующие проблемы: 
• отсутствует система планирования госзаказа;
• низкоквалифицированное выставление требований к предмету и качеству закупки; 
• «затачивание» требований к продукции под конкретного производителя или поставщика; 
• не установление инновационных требований к закупаемой продукции;
• отсутствие регламентации установления начальной (максимальной) цены контракта;
• отсутствие ограничений по выбору предмета закупки продукции «премиум класса».

       На стадии отбора исполнителя необходимо отметить следующие проблемы: 
• необходимость повышения профессионального качества поставщиков;
• неквалифицированное установление заказчиками требований к финансовому обеспечению по контрактам (на что оно распространяется, какие риски покрывает);
• произвольная оценка заказчиком квалификации участников конкурса и качества их предложений;
• наличие запроса котировок, позволяющего выбирать «своего» поставщика;
• наличие возможности злоупотреблений предпринимателями своими правами путем неоднократных жалоб без наличия оснований, что приводит в т.ч. к невозможности введения электронного обжалования действий заказчиков и электронных площадок;
• недостаточность регламентации отраслевой специфики размещения заказа.

       На стадии исполнения контракта необходимо отметить следующие проблемы: 
•длительная процедура расторжения контракта;
• отсутствует система анализа размещаемых заказов, оценка конечного результата по отношению к планируемому;
• отсутствие эффективных мер воздействия на должностных лиц заказчиков за многократные умышленные грубейшие нарушения действующего законодательства;
• недостаточная эффективность работы реестра недобросовестных поставщиков;
• отсутствие мотивации у добросовестно работающих должностных лиц заказчика; 
• отсутствует публичный контроль за стадиями исполнения контракта и за конечным результатом;
• произвольное применение штрафных санкций;
• отсутствие законодательных требований к срокам оплаты качественно исполненных контрактов.

         Данные проблемы необходимо решить путем принятия предлагаемого законопроекта.
        Предложения по решению проблем на стадии планирования закупок:
1. Необходимо законодательно установить обязанность заказчиков осуществлять планирование закупок. Система планирования может состоять из долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного периодов.
Планы закупок необходимо размещать на едином общероссийском портале. Это позволит большинству предпринимателей заранее подготовиться к размещению заказов и обеспечит большее количество участников при проведении процедур торгов.
Система планирования закупок должна быть регламентирована с учетом плана по созданию федеральной контрактной системы, одобренного в Правительстве. 
2.    В целях повышения профессионализма заказчиков и качества конечного результата необходимо централизовать функции по размещению заказов на уровне уполномоченных органов субъектов РФ и федеральных министерств по подведомственным учреждениям, что приведет к сокращению количества «непрофильных» сотрудников, исключит закупку некачественной продукции и позволит ввести инновационные требования.
3. Для исключения возможности закупки некачественной продукции и «затачивания» требований под продукцию конкретного производителя или поставщика необходимо обязать отраслевые федеральные ведомства разработать типовые требования (типовые контракты) к стандартным товарам, работам и услугам, в том числе и требования к гарантийным обязательствам исполнителя. 
Указанные типовые требования должны быть размещены на едином общероссийском портале и быть обязательными к применению при размещении заказов на типовые товары, работы и услуги.
4. Для обеспечения инновационного направления госзакупок отраслевым федеральным ведомствам необходимо определить инновационные требования в своих отраслях (например закупка автомобилей экологического класса не ниже Евро-3) и заложить эти требования в типовые контракты при закупке заказчиками товаров, работ и услуг. Указанные инновационные требования должны ежегодно пересматриваться, а также размещаться в публичном доступе на едином общероссийском портале.
5. Для корректного формирования начальной цены контракта необходимо установление требования об обязательном составлении должностными лицами протоколов, содержащих обоснование установления начальной (максимальной) цены контракта, в т.ч. с указанием источников получения такой информации, и их размещение в составе документации о торгах. Обязательными источниками указанной информации должны быть сведения с единого общероссийского портала и сайтов производителей. Необходимо поручить в ряде случаев профильным ведомствам разработать требования к определению начальных цен в своих сферах.
6. Необходимо предусмотреть публичную процедуру защиты потребностей заказчиков. При этом должны быть установлены определенные ограничения по максимальной стоимости закупаемой продукции, а также ограничения по возможности закупки продукции «премиум класса».

        Предложения по решению проблем на стадии отбора исполнителя контракта:
        1. В целях повышения профессионализма поставщиков и качества конечного результата необходимо предусмотреть в определенных случаях при приобретении продукции количественно измеряемые и администрируемые дополнительные требования к участникам (например, по аналогии с имеющимися в настоящее время требованиями в Законе 94-ФЗ по строительству). Особенно актуально введение данных требований для таких творческих сфер, как НИОКР, проведение экспертиз, оказание юридических услуг и т.д. 
        2. В целях повышения качества исполнения контрактов необходимо установить законодательные требования к их обеспечению, в том числе разработать и утвердить типовые формы банковских гарантий и поручительств, а также обязать заказчиков выставлять требования по финансовому обеспечению на все контракты. При этом должны быть установлены сроки действия финансового обеспечения и процедура его предоставления.
       3. Также необходимо на федеральном уровне ввести реестр поручителей в сфере госзаказа, сведения в который будут включаться только после их централизованной проверки.
      4. В целях совершенствования процедуры конкурса, а также снижения его коррупционной составляющей, требуется разработка объективных критериев и порядка оценки качества предлагаемой продукции и квалификации участников конкурса. 
      5. Замена запроса котировок процедурой короткого (7 дней) электронного аукциона, уже предусмотренного Законом 94-ФЗ.
      6.   В целях исключения возможности злоупотреблений предпринимателями своими правами путем неоднократных жалоб без наличия оснований, что приводит в т.ч. к невозможности введения электронного обжалования действий заказчиков и электронных площадок, необходимо предусмотреть государственную пошлину за подачу жалоб. Также необходимо предусмотреть процедуру обжалования заказчиками действий электронных площадок. 
      7. Необходимо ввести дополнительную регламентацию процедур размещения заказа с учетом отраслевой специфики (размещение заказов на НИОКР, проведение экспертизы, в сфере культуры, закупки лекарственных средств и т.д.).

Предложения по решению проблем на стадии исполнения контракта:
      1. Для быстрого рассмотрения вопросов о расторжении контрактов при их ненадлежащем исполнении необходимо предусмотреть упрощенную (в течение 10 дней) административную процедуру их расторжения на основании решений специальных межведомственных комиссий с участием как федеральных контролирующих органов, так и финансовых и правоохранительных органов власти.
       2. Необходимо предусмотреть систему анализа размещаемого заказа. Основными источниками анализируемой информации должны быть единый общероссийский портал, операторы электронных площадок, реестр контрактов, независимый регистратор.
      3. Необходимо ввести процедуру дисквалификации должностных лиц заказчиков при грубейших нарушениях (по аналогии с законом о защите конкуренции), а также предусмотреть специальные составы уголовной ответственности для преднамеренных действий в сфере госзаказа.
     4. Для повышения эффективности института РНП необходимо предусмотреть включение в РНП сведений не только о недобросовестном участнике размещения заказа, но и о физическом лице, осуществляющем управление соответствующим юридическим лицом и ограничить право участия в процедурах закупок всех юридических лиц, управление которыми осуществляет физическое лицо, сведения о котором включены в РНП.
     5. В целях создания необходимой мотивации заказчика следует внести изменения в законодательство, позволяющие заказчику распоряжаться средствами, полученными от реализации финансового обеспечения при ненадлежащем исполнении контракта. Также необходимо предусмотреть, что часть полученной экономии должна направляться соответствующим решением Правительства Российской Федерации на инновационное развитие страны. При этом в целях создания мотивации должностных лиц заказчика вторая часть полученной экономии при корректности определения начальных цен должна направляться заказчику, в том числе и на определенное ограниченное увеличение его фонда оплаты труда.
     6. В целях повышения публичности и качества исполнения контрактов необходимо внести изменения в законодательство в части обязательного размещения в реестре контрактов всей информации о стадиях исполнения контрактов, в т.ч. сопровождающие контракт документы (акты выполненных работ, документы об оплате, примененных штрафных санкциях и т.д.), а также сами заключенные контракты. Также требуется дополнительная регламентация этапов исполнения контракта, в том числе осуществление приемки продукции. 
Для исключения поставки некачественного товара необходимо рассмотреть возможность на уровне субъектов РФ для ряда товаров (например, для лекарственных средств) организации системы приемочных складов. 
    7. В целях снижения коррупции и повышения качества исполнения контрактов необходимо установить обязанность заказчика всегда применять санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту. Кроме того, необходимо установить унифицированный размер таких штрафных санкций. Также необходимо установить в законе максимальные сроки для оплаты заказчиками качественно исполненных предпринимателем контрактов и ответственность за нарушение таких сроков.

8. Актуальной является проблема размещения заказов в муниципальных образованиях с ограниченным сроком завоза грузов, так называемый "северный завоз". Специфика "северного завоза" обусловлена экстремальными природно-климатическими и географическими условиями, низкой транспортной обеспеченностью и трудной доступностью. В кратковременный летний навигационный период (четыре месяца) необходимо обеспечить своевременные поставки годового объема грузов, необходимых для жизнедеятельности таких регионов. Сезонность завоза грузов в такие регионы требует концентрации значительных финансовых ресурсов. У муниципальных образований, являющихся участниками огромного и сложного процесса завоза, нет достаточного количества собственных средств. В целях решения вопросов обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов необходимо внести изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части установления централизованного обеспечения нужд муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, с ограниченными сроками завоза грузов.

     Перечисленные предложения по совершенствованию сферы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд взаимоувязаны с планом по введению Федеральной контрактной системы, предусмотренной Концепцией по повышению эффективности бюджетных расходов, одобренной в Правительстве Российской Федерации.

Заключение.

Вопрос реформирования системы госзакупок на­ходится сегодня в центре внима­ния общества. Представляется, что новая система госзакупок должна обладать следующими характеристиками:
1. обеспечение целостности законодательства Российской Федерации о размещении заказов и в то же время позволит увязать в единое целое все стадии размещения заказов, начиная от стадии планирования закупок, заканчивая стадией исполнения контрактов и комплексным анализом полученных результатов.
2. В результате реализации законопроекта будут усовершенствованы существующие и введены новые механизмы регулирования сферы размещения заказов, что позволит существенно повысить результативность осуществления закупок, в том числе качество поставляемой продукции, а также значительно снизить уровень коррупции за счет создания высококонкурентной среды и повышения публичности закупок. 
3. Обеспечение закупки для государственных и муниципальных нужд современной инновационной продукции, а также создаст необходимую мотивацию должностных лиц заказчиков к эффективному расходованию бюджетных средств. 
4. Необходимость обеспечения баланса интересов заказчиков и предпринимателей, а также предусматрение более эффективной защиты публичных обязательств государства от недобросовестных действий, как должностных лиц заказчиков, так и предпринимателей.

Почти год назад президент страны поставил задачу реформировать систему госзакупок, в которой «теряется» до триллиона бюджетных денег. Практически сразу возникли серьезные разногласия между Федеральной антимонопольной службой, которая настаивала на том, что это надо делать на базе действующего ФЗ-94, и Минэкономразвития, которое предложило проводить реформу с помощью Федеральной контрактной системы (ФКС). Оба ведомства подготовили собственные варианты законопроекта. В итоге высшее руководство страны пришло к выводу, что необходимо отталкиваться от проекта, предложенного министерством экономического развития.

С нашей точки зрения, пре­имуществом концепции Минэко­номразвития России, предусмат­ривающей создание Федеральной контрактной системой (далее -ФКС), является ее системность. Между собой в единый техноло­гический цикл взаимоувязаны элементы, которые в настоящее время функционируют незави­симо друг от друга. Так, сегодня отдельно существуют прогноз закупок (поскольку результа­ты его разработки не являются источником информации при планировании закупок и до­стоверность прогнозирования у нас традиционно низкая) и непосредственное размеще­ние заказа.

Регулированию указанного этапа посвящен целый закон, за несоблюдение которого предусмотрена административ­ная ответственность. Благодаря принимаемым мерам коррупция на этапе размещения заказа практически побежде­на, однако излишняя концентрация внимания го­сударства на данном направлении создала условия для ее процветания на этапе планирования заку­пок. Технические задания нередко пишутся под конкретного поставщика, и на этапе приемки, ко­гда поставляется продукция, не отвечающая заяв­ленным требованиям, подписываются акты при­емки "недовыполненных" работ и "недооказанных" услуг. Создание ФКС, призванной вывести из тени, сделав публичными, все эти этапы и обозначить меру ответственности конкретного чиновника за полученный результат, является действительно революционным шагом.

Разнообразие процедур ФКС, учитывающих специфику закупаемой продукции, - несомненно, положительный момент, однако почва под плани­рующиеся изменения должна быть подготовлена. Если этого не сделать, то все усилия будут напрас­ны и результата не принесут.

Чрезвычайно важной в этой связи представляется нацелен­ность концепции ФКС на фор­мирование предпосылок для профессионализации сферы закупок и использование прин­ципов персонификации ответ­ственности. Цель модернизации существующей системы заключается в том, чтобы общество изменило свое отношение к системе гос­заказа, начав воспринимать заказчиков как про­фессионалов, которым оно как лучшим из лучших доверило выбрать самого надежного поставщика, способного удовлетворить государственные нуж­ды продукцией самого лучшего качества.