Источники Европейского права

 

Если первичное право  сравнивают с конституцией Сообществ, то регламент (общее решение по Договору о ЕОУС) как акт "вторичного" права сопоставляют с обычным  законом. Для того, чтобы акт мог  называться регламентом (в рамках ЕОУС — решением), он должен соответствовать  некоторым формальным признакам. Прежде всего необходимость его издания  должна быть предусмотрена Учредительным  договором. По крайней мере, такой  линии следует практика Суда Сообществ. Далее регламенты (так же как директивы  и решения) в соответствии со ст. 190 Договора о ЕЭС должны; быть мотивированы и содержать ссылки на предложения  или заключения, которые должны быть запрошены в обязательном порядке  согласно Договору. На практике степень  необходимости этих предложений  и заключений зависит от характера  обсуждаемого вопроса. Регламенты отличаются от других актов ЕС наиболее общим  характером изложения предписаний. Они обязательны для государств-членов и обладают на их территории силой  закона без трансформации или  утверждения.

 

Посредством регламентов  регулируются наиболее важные вопросы  политики ЕС. Однако при всем этом регламенты не являются актами Европарламента и  даже не ратифицируются им.

 

Следующим по юридической  силе актом, входящим во "вторичное" право, является директива (рекомендация по Договору о ЕОУС). Специфика ее состоит в том, что, будучи обязательным актом, она включает предписания, меры по исполнению которых определяют сами государства. Благодаря этому директива  позволяет сочетать единство политической линии в рамках ЕС с учетом специфики  местных условий. Неудивительно, что  именно директива играет основную роль в процессе гармонизации права Сообществ, предусмотренной статьей 100 Договора о ЕЭС.

 

Директива может адресоваться государствам-членам как в целом, так и к отдельным из них, в  то время как рекомендации ЕОУС могут  быть адресованы также и отдельным  фирмам ЕС.

 

Директивы не наделяют правами  и обязанностями граждан ЕС, покуда не будут введены в национальное законодательство компетентными органами государства. При этом в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения директивы  права и интересы граждан могут  пострадать. Чтобы избежать подобных последствий, Суд ЕС постановил, что  граждане Сообщества могут требовать  прямого применения директивы или  рекомендации. Но такая возможность  появляется лишь по истечении срока, указанного в директиве для инкорпорации ее в национальное законодательство, и при условии, что формулировки соответствующих норм директивы  не позволяют государствам-членам определять ее правовые последствия по собственному усмотрению.

Важное значение для практики применения директив имеет решение  Суда ЕС по делу Francovich v. Italian Republic (1991). В  нем Суд установил обязанность  государств-членов по возмещению убытков  индивидам, причиненных вследствие неприменения директив ЕС.

 

В этом контексте следует  рассматривать положение Декларации о применении права, принятой в числе  других в качестве приложения к Маастрихтскому договору. В ней, в частности, отмечается, что полная и точная инкорпорация в национальное законодательство адресованных ему директив Сообщества в пределах установленных ими сроков является основным условием сплочения и единства в процессе европейского строительства.

 

Решение Совета или Комиссии — следующий акт "вторичного" права — как и регламент, обязательно  во всей своей полноте для тех, к кому оно адресовано, т. е. для  государств-членов, индивидов либо корпораций.

 

Решение отличается от регламента большей степенью конкретности своих  предписаний. Кроме того, в отличие  от регламента, оно обязательно лишь для тех, кому адресовано, в то время  как, в отличие от директивы, обязательно  во всей полноте и не оставляет  его исполнителям дискреционных  полномочий.

 

При попытке провести аналогию с актами внутреннего права решение  справедливо сравнивают с источником административного права, в отличие  от регламента и директивы, которые  входил» бы в круг законов.

 

Сравнение директивы с  основами законодательства в федеративном государстве, на наш взгляд, верно лишь отчасти. Оно правильно в том смысле, что директива определяет, так сказать, основы регулирования того или иного вопроса, однако неверно потому что основы законодательства стоят в иерархии актов выше обычного закона. В данном же случае все наоборот: директива — акт подзаконный.

 

Вопрос о том, можно  ли рассматривать рекомендации и  заключения в качестве источников права  Сообществ, является дискуссионным. С  одной стороны, они включены в  число актов Сообществ, перечисленных  в ст. 189 Договора о ЕЭС. Кроме того, необходимость их издания предусмотрена  рядом статей того же Договора (27, 64, 81, 102). С другой стороны, в той же ст. 189 говорится, что они не являются обязательными.

 

Ответ на этот вопрос неоднозначен. Так, термин "рекомендации" по Договору о ЕОУС является аналогом директивы  в рамках ЕЭС и ЕВРОАТОМа. Обязательность рекомендации в рамках ЕОУС позволяет  рассматривать ее как источник права. В остальном же рекомендации и  заключения, будучи необязательными, не входят, по логике вещей, в систему  источников права ЕС.

 

Однако, с другой стороны, существование "не обязательных" актов не есть особенность лишь Сообществ. Оно характерно для международных  организаций суверенных государств, к числу которых при всех особенностях можно отнести и Европейское сообщество. Его институты осуществляют различные функции, в том числе законотворчество и управление. Хотя формально рекомендации и заключения не могут рассматриваться в качестве источников: права Сообщества, однако потенциально являются вспомогательными элементами правотворческого процесса в рамках ЕС.

    Одна из отмеченных выше особенностей актов "вторичного" права состоит, в частности, в известной рассогласованности между иерархичностью этих источников, с одной стороны, и, по существу, горизонтальным соотношением издающих их правотворческих органов Сообщества (исключая Суд ЕС). Этим система источников права; ЕС существенно отличается от соответствующей системы национального (внутригосударственного) права, где юридическая сила акта обусловлена местом издавшего его органа в системе органов государства. В данном случае акты разной юридической силы издаются одними и теми же органами, вследствие чего проходит известное "наложение" компетенций, обусловившее в ряде случаев недостаточную четкость критериев построения вертикали источников права. В этих условиях она строится на основе таких факторов, как степень важности регулируемого вопроса, место акта в функциональной деятельности Сообществ, его роль в механизме правореализации и т. д.

 

В группу источников "вторичного права" входят также решения Суда ЕС, имеющие силу прецедента. В специальной  литературе отмечалось, что Суд ЕС выполняет разнообразные функции, выступая в роли конституционного, административного, гражданского суда, суда по трудовым спорам и т. д.

 

Отсюда разнообразна и  правотворческая роль Суда: она осуществляется не только при рассмотрении дел, но и в ходе реализации контрольных  функций, а также преюдициальной компетенции.

 

2.1 Источники вторичного  права ЕС

 

"Первичное право"  включает в себя также ряд  иных источников права. Это,  в частности, общепризнанные принципы  и нормы международного права,  особенно в сфере защиты прав  человека, общие принципы права,  действующие во всех государствах-членах. В процессе становления находится  обычное право Сообществ.

 

Первичное право Европейского Союза — это документы основополагающего  характера, которые обладают высшей юридической силой в его правовой системе. Источники первичного права  разрабатываются и принимаются  совместно государствами-членами  и потому являются по форме международными договорами.

 

В качестве источников первичного права Союза выступают, в первую очередь, его учредительные документы (договоры): Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (Договор о ЕС), Договор  об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. (Договор  о Евратоме) и Договор о Европейском  Союзе 1992 г. Эти документы (включая  протоколы к ним) были рассмотрены  выше в разделе II (см. вопрос № 15). Они  составляют основное первичное право  Союза.

 

Кроме учредительных договоров  в первичное право Европейского Союза входят источники, которые  содержат к ним изменения или  дополнения, — дополнительное первичное  право:

 

а) ревизионные договоры, посредством которых вносятся поправки в Договор о Европейском Союзе  и другие учредительные документы.

 

Последним ревизионным договором, в редакции которого действуют ныне учредительные документы Союза, служит Ниццкий договор от 26 февраля 2001 г. (вступил в силу 1 февраля 2003 г.). Полное название этого источника: «Ниццкий договор, изменяющий Договор  о Европейском Союзе, договоры, учреждающие  Европейские сообщества, и некоторые  связанные с ними акты»;

 

б) договоры о присоединении, на основании которых в Европейский  Союз вступают новые государства-члены.

 

Подобные договоры заключаются  с согласия Европейского парламента между действующими государствами-членами, с одной стороны, и государствами-кандидатами  на вступление — с другой. Последний  договор о присоединении, на основании  которого в Европейский Союз вступили 10 стран Восточной Европы и Средиземноморья, был подписан 16 апреля 2003 г. и вступил  в силу 1 мая 2004 г.

 

Составной частью каждого  договора о присоединении выступает  Акт об условиях присоединения, который  вносит соответствующие поправки в  учредительные документы (например, об изменении численного состава  «европейских» институтов) и устанавливает  переходный период для постепенной  адаптации новых государств-членов к требованиям Европейского Союза.

 

К актам об условиях присоединения, как и к учредительным документам, приложены многочисленные протоколы, являющиеся их составной частью. Всего  существует более 80 подобных протоколов:

 

— 30 протоколов к Акту об условиях присоединения Великобритании, Дании и Ирландии (вступил в  силу в 1973 г.): Протокол «О Фарерских  островах», Протокол «О некоторых количественных ограничениях, интересующих Ирландию»  и др.;

 

— семь протоколов к Акту об условиях присоединения Греции (вступил  в силу в 1981 г.): Протокол «Об обменах  познаниями с Греческой Республикой  в области ядерной энергии», Протокол «Об экономическом и индустриальном развитии Греции» и др.;

 

— 25 протоколов к Акту об условиях присоединения Испании  и Португалии (вступил в силу в 1986 г.): Протокол «О региональном развитии Испании», Протокол «Относительно импорта  в Португалию автомобилей из третьих  стран» и др.;

 

— 10 протоколов к Акту об условиях присоединения Австрии, Финляндии  и Швеции (вступили в силу в 1995 г.): Протокол «Об Аландских островах», Протокол «Об использовании специфически австрийских терминов немецкого  языка в рамках Европейского Союза» и др.;

 

— 10 протоколов к Акту об условиях присоединения Венгрии, Кипра, Латвии, Литвы, Мальты, Польши, Словакии, Словении, Чехии, Эстонии (в силе с 1 мая 2004 г.): Протокол «Об изменениях, вносимых в Устав Европейского инвестиционного  банка», Протокол «О Кипре», Протокол «О транзите лиц сухопутным путем между  Калининградской областью и остальными частями Российской Федерации».

 

Хотя большинство протоколов к Актам об условиях присоединения  носят узкоспециальный характер, по крайней мере некоторые подобные документы в силу важности вопросов, ими регулируемых, планируется оставить в силе, приложив их к будущей  Конституции Европейского Союза (наряду с протоколами к нынешним учредительным  договорам);

 

в) Акт «Об избрании членов Европейского парламента прямым всеобщим голосованием» от 20 сентября 1976 г. (с  изменениями и дополнениями от 25 июня и 23 сентября 2002 r.). Данный Акт закрепляет основополагающие правила, в соответствии с которыми проходят выборы в представительный институт Европейского Союза на всей его территории (см. вопрос № 35);

 

г) Решение «О системе  собственных ресурсов Европейских  сообществ» от 29 сентября 2000 г., устанавливающее  источники финансирования доходной части бюджета Сообществ (ныне —  общего бюджета Европейского Союза) на базе сочетания международно-правовых и государственно-правовых подходов. В первоначальной редакции назывался  «Акт об избрании представителей в  Европейский парламент прямым всеобщим голосованием».

 

К «собственным ресурсам»  Сообществ отнесены, в частности, таможенные пошлины, сельскохозяйственные сборы и отчисления государств-членов, соответствующие размеру их ВВП  и доле взимаемого на их территории НДС.

 

Несмотря на свои названия, Акт 1976 г. и Решение 2000 г. на деле являются нормативным договорами, дополняющими текст Договора о ЕС 1957 г. Хотя проекты  этих документов утвердил Совет Европейского Союза (в первом случае — по предложению  Европейского парламента), они вступили в силу лишь после ратификации  всеми государствами -членами.