Історія створення та становлення служби зайнятості в Україні

З початком непу поновився посередницький характер діяльності бірж праці, на відміну від примусового та облікового напрямку, який переважав у період існування трудової повинності. Замість обліку та розподілення за примусовим принципом біржі перейшли до обліку та посередництва при найманні робочої сили на засадах добровільної згоди безробітних. Проте відмова від функцій суто облікового характеру ніяким чином не свідчила про відхід від державного регулювання ринку праці. Залишалася також вимога обов’язкового наймання трудящих тільки через біржі праці та зосередження попиту в єдиному державному органі. У зв’язку з цим біржам часто доводилось вдаватися до жорстких дій /накладання штрафів, притягнення до суду тощо/, аби примусити не тільки приватних підприємців, але й державні організації додержуватись чинного законодавства про ринок праці.

Темпи зростання безробіття в Україні та його витоки можна наочно проілюструвати станом справ на Київщині. Якщо 1914 року на підприємствах провідної в Київській губернії обробної промисловості працювало 97 тисяч робітників, то у 1921-му їх залишалося тільки 11 тисяч /для порівняння: у Москві, відповідно, 186 та 97, в Петрограді - 234 та 90 тисяч/. Середній рівень безробіття в Києві досяг 24 відсотків, у тому числі серед радслужбовців - 45, шевців - 80, друкарів - 13 відсотків.

У Полтавській губернії на 1 січня 1922 р. налічувалось 1288 зареєстрованих безробітних, з них колишні службовці складали 15 відсотків. На Чернігівській біржі зареєструвалися 1608 осіб - 1078 чоловіків, 465 жінок та 65 підлітків. У Катеринославі на 15 січня було зафіксовано 2040 безробітних, на 1 лютого - вже 2434.

За даними Київського губернського відділу праці у січні 1922 року на біржі був зареєстрований 1051 безробітний, у травні - 3977, у вересні - 6171, а в цілому за рік зареєструвалися 57066 осіб /36969 чоловіків та 20097 жінок/. З них отримали роботу 46272 безробітні, у тому числі лише 9203 жінки. Тривалість очікування роботи становила: до одного місяця її чекали 6180 безробітних, до двох - 25155, до трьох місяців - 17784. За віком безробітні поділялися на такі групи: від 14 до 18 років - 8160 осіб, 19-24 роки - 14239, найчисельнішою була група від 25 до 39 років - 23426 безробітних, або 41 відсоток, 40-54 роки - 8686 осіб, 55 років та більше - 2146 безробітних. У червні 1922-го в Києві діяли вже дві каси соціального страхування, але за рік вони видали матеріальної допомоги лише за 250807 днів безробіття.

Окрім страхування та організації громадських робіт, Наркомат праці, місцеві біржі та комітети боротьби з безробіттям допомагали у відкритті артілей та заснуванні різних трудових колективів для працевлаштування безробітних. У 1922 році в Києві відкрилися картонажна майстерня на 100 працюючих, дві швейні - на 115, взуттєва - на 25, з виготовлення штучних квітів - на 50 робочих місць.Трохи пізніше почали працювати майстерні панчішна, шорна, іграшкова, дві щіткові, а також амбулаторія для профпрацівників, де було зайнято близько 30 медпрацівників.

З кожним місяцем кількість зареєстрованих безробітних зростала, а тому Комітет боротьби з безробіттям закликав місцеві органи до додаткових форм допомоги безробітним - створення гуртожитків для чоловіків і жінок та так званих «огнищ» для дітей безробітних, до відкриття їдалень та чайних. Разом з тим Комітет зазначав, що «торговці, злочинні елементи, біржеві шулери засмічують біржі праці, заважаючи боротьбі з безробіттям. Більшість цих покидьків пролетарського суспільства отримують допомогу в касі соціального страхування, не даючи можливості робити виплати нужденним робітникам, які не мають роботи». Комітет закликав повідомляти про усі випадки прикривання карткою біржі праці і робити усе, аби якнайшвидше очиститись від «непотрібного елементу».

Конкретніші доручення щодо цього давала Українська Економічна Нарада. Постановою від 23 жовтня 1923 р. вона зобов’язала новостворений Наркомат праці протягом трьох місяців провести перереєстрацію безробітних, які стоять на обліку на біржах праці, та «зробити чистку їх від нетрудових елементів на основі попереднього суцільного опитування усіх зареєстрованих». При цьому вони поділялися на дві категорії: власне безробітні та особи, які шукають працю. До останніх відносилися ті, що мали працю або заробіток, але бажали їх змінити, та ті, що ніколи не працювали за наймом. Перша категорія мала право на одержання роботи у першу чергу та на соціальну допомогу й пільги, а на другу категорію ці права не поширювались. На 1 серпня 1924 р. кількість безробітних в Україні становила 191928 осіб, на 1 жовтня - вже 210027, у тому числі 136533 представників фізичної праці та 73494 - розумової.

У вересні 1924 року Наркоматом праці було ухвалено кілька принципових щодо подальшої діяльності бірж рішень. Серед них - постанова про організацію при біржах праці посередницьких бюро з наймання робітників, інструкції про порядок діяльності бюро по окремих професіях, постанова «Про зняття з обліку бірж праці деяких категорій безробітних та припинення реєстрації останніх».

Ухваленню цієї постанови передувала резолюція Всеукраїнської наради робітників праці та соціального страхування. Її учасники визнали, що протягом 1923/24 року безробіття в Україні безперервно зростало, не дивлячись на такий самий безперервний попит на робочу силу. Аналізуючи склад безробітних, нарада констатувала, що він поповнюється головним чином за рахунок робочої сили, яка має довголітній зв’язок з найманою працею, що в складі безробітних група промислової праці посідає помітне місце /30 відсотків/ й тримається майже на одному рівні, що питома вага жіночого безробіття становить 21 відсоток, а підліткового зросла з 11,8 /на 1.10.1922/ до 14,2 відсотків /на 1.9.1924/.

Нарада визнала своєчасним повністю відмовитися від обов’язкового наймання робочої сили через біржі праці та запровадити принцип вільного працевлаштування робітників усіх професій через нову систему посередницьких бюро. Вони, на відміну від бірж праці, які були пасивними посередницькими установами, повинні активізувати свою діяльність щодо виявлення попиту на робочу силу «шляхом створення відповідної агентури».

Разом з тим, затверджене Наркомпраці Тимчасове положення про посередницькі бюро дещо суперечило вищецитованій постанові, ще більше обмежуючи можливості безробітних. Умовою реєстрації була наявність не просто загального стажу найманої праці, а лише праці після 1917 року. Але й при цьому бюро на свій розсуд могло враховувати «розмір заявленого попиту та можливість надання роботи бажаючим зареєструватися». Завідуючому посередницьким бюро дозволялося «за відсутності перспектив та можливості достатньо швидкого задоволення роботою зареєстрованих безробітних тимчасово, до покращання кон’юнктури ринку праці, припинити реєстрацію безробітних тієї чи іншої професії».

Послуги бюро були платними й оплачувались наймачем за тарифом від 25 коп. до 2,5 руб. за одну особу в залежності від фаху та кваліфікації. Роботою посередницького бюро керував Комітет у складі голови - представника окружного відділу праці та 10 членів: по одному від раднаргоспу, земельного відділу, кооперації, окрплану, комсомолу, жіночого відділу, від великого промислового підприємства та три представники від профспілкових організацій. Коли проводили перевірку безробітних, на допомогу посередбюро ще було залучено «широку громадськість» та виділено Наркоматом праці на організаційні заходи 25 тис. золотих рублів. У Києві, наприклад, в обстеженнях брали участь 80 депутатів міськради та 150 представників профспілок.

На Київській біржі до реорганізації було зареєстровано 33188 безробітних, з яких 17277 відразу перевели на облік у посередницькі бюро. З тих, кому довелося чекати вирішення своєї долі, 6156 осіб вибули механічно після чистки каталогу професій і ще 3473 не пройшли обстеження. Отже, залишилося у посередбюро 23559 осіб, або 71 відсоток. І навіть при таких штучних скороченнях у Києві на одного безробітного припадало лише два працюючих. В інших регіонах відбувалося те ж саме: в Одесі, наприклад, на 1 грудня 1924 р. було 47933 офіційних безробітних, а через три місяці, після перереєстрації, - 28771 особа, або 66 відсотків.

Ця звітно-статистична чисельність безробітних не відповідала дійсності, а тому дуже швидко зросла, хоч органи зайнятості відмовились від принципу забезпечення роботою за чергою і працювали, перш за все, з кваліфікованою робочою силою. У жовтні 1925 року в Києві було вже 30 тисяч безробітних, у тому числі таких, що займалися раніше розумовою працею - 23 відсотки. Звітуючи Центральному Комітету боротьби з безробіттям /Комборбез/, завідуючий окружним відділом праці і майбутній голова Київської міськради Р.Р.Петрушанський /1895-1937/ зазначав: «Настрій серед безробітних не дуже добрий. У секції чорноробів майже безперервно відбувають хвилювання. Напружене становище також в секції нархарчу та комунгоспу, де особливо багато жінок. У секції чорноробів є близько 3000 людей, вони мають своїх проводирів та якусь керівну руку. Збирають підписи, обирають делегацію, вимагають загальних зборів. Вочевидь, кимось навчені, приходять з вимогою записати у комуністи: «мовляв, комуністи усі на роботі». Шляхом умовлянь та бесід з делегатами вдалося розколоти безробітних на групи. Наприклад, відокремивши чоловіків та жінок, вдалося внести між ними антагонізм, тому що з боку деяких безробітних чоловіків спостерігалися випадки хуліганства, образ та насильств. З метою боротьби з хуліганством серед підлітків вивішувались фіктивні списки виключених з секції за хуліганство /прізвища неіснуючих/».

Наприкінці 1926 року в Києві було зареєстровано 34082 безробіт- них, на 1 квітня 1927-го - вже 40329, серед них 24380 чоловіків та 15949 жінок. Їх працевлаштуванням займалися 13 посередницьких бюро:

- Розумової праці /бюро знаходилось по сучасній вул. Б.Хмельниць - кого, 5/ - на обліку були канцелярські працівники, рахівники, продавці, агрономи, економісти, креслярі;

- Робітників освіти /Ярославів Вал, 28/ - працівники газет, бібліотек, освіти;

- Медсанпрацівників /Б.Хмельницького, 58/ - медики, аптекарі, обслуговуючий медперсонал;

- Комунального господарства /Б.Хмельницького, 42/ - охоронники, вартові, обслуговуючий персонал установ, робітники нархарчу;

- Будівельників /Червоноармійська, 23/ - інженери, техніки, робітники-будівельники;

- Харчосмаку /Володимирський узвіз, 5/ - робітники харчової та тютюнової промисловості;

- Робітників мистецтв /Архітектора Городецького, 11/ - працівники сцени, естради, балету, колективи акторів;

- Міського транспорту /Червоноармійська, 59/ - вантажники, візники;

-1-е виробниче /Червоноармійська, 61/ - металісти, поліграфісти, хіміки;

- 2-е виробниче /Пушкінська, 22/ - кравці, робітники шкіряної та текстильної промисловості;

- 1-е некваліфікованої праці /Червоноармійська,61/ - чорнороби, пакувальники, матроси;

- 2-е некваліфікованої праці /Флорівська,1/ - ті ж самі;

- Підлітків /Московська,31/ - підлітки усіх фахів.

Для найширшого інформування про можливості бірж праці потенційних роботодавців та тих, хто шукає роботу, Всеукраїнський ЦВК та Раднарком УСРР постановою від 30 вересня 1925 р. зобов’язали усі газети безкоштовно і найменше тричі на тиждень публікувати повідомлення бірж праці та посередницьких бюро.

З метою збільшення коштів для боротьби з безробіттям ВУЦВК та Раднарком постановою від 3 квітня 1926 р. оголосили «Місяць Допомоги Безробітним». На час проведення цього місячника запроваджувались додаткові податки: так зване «нетрудове населення» мало сплачувати за квартиру на 15-40 відсотків та за користування електрикою на 10 відсотків більше, ніж звичайно, трамвайні квитки подорожчали на 1-2 копійки. Також було дозволено організувати карнавковий збір грошей та влаштувати благодійні концерти, передбачувався випуск спеціальних пам’ятних жетонів та марок. У Києві протягом «Місяця», який проходив з 5 травня по 15 червня, було зібрано на боротьбу з безробіттям 105818 руб., у тому числі за рахунок трамвайних квитків - 69448 рублів.

Кошти, які спрямовувались на боротьбу з безробіттям, витрачалися у кількох напрямках: матеріальна допомога, фінансування громадських робіт, утримання гуртожитків, притулків, будинків підлітків, їдалень, кредитування трудових колективів та підприємств Комборбезу, перенавчання безробітних новим професіям та виховна робота серед них.

У Києві, наприклад, на громадські роботи влітку-восени 1926 року було асигновано 810 тис. руб. й залучалось до їх виконання протягом квітня-жовтня до 2500 робітників щомісячно. Працювали чоловічі гуртожитки по Нижньому Валу,49 та Басейній,.16, жіночі - по вул.Банковій,4, інтернати безробітних - по вул.Мельникова,10 та Р.Люксембург /вул.Липська/,18, «огнище» для дітей безробітних - по вул.Горького,21, будинки підлітків - по Кругло-Університетській,12 та по сучасній вул.П.Орлика,10. Безробітних обслуговували їдальні, які знаходилися по вулицях Воровського,51, Костянтинівській,22 та Червоноармійській,10. У першому півріччі 1925 року 49094 особи отримали тут 574900 обідів.

У списку трудових колективів та підприємств, заснованих безробітними за фінансовою допомогою Комітету боротьби з безробіттям, були не тільки майстерні різного профілю, перукарні, фотографії, машбюро, столи доручень, колективи водіїв, мийників вікон, підлогонатирачів та робітників інших професій. Комборбезу належали також такі достатньо потужні підприємства, як сірниково-фанерна фабрика «Прогрес-Вулкан» /кол. «Огоньок» та «Молнія»/ по вул.Кирилівській /вул.Фрунзе/,76/82. Вона не діяла з грудня 1923 року, потім у липні 1925-го її роботу поновила артіль безробітних, а з квітня 1926 року фабрика, штат якої складався з 388 працюючих, перейшла у відання Комборбезу. Комітету також належали трикотажна фабрика ім.Рози Люксембург /теперішня фірма «Роза»/, завод «Червона гута» /Київський завод художнього скла/, взуттєва фабрика по вул.Ольгинській,5, швейна фабрика на Радянській площі,4 /майдан Незалежності/ та інші підприємства.

Незважаючи на усі проведені обстеження та чистки бірж праці від «небажаних елементів», кількість зареєстрованих в Україні безробі- тних зростала. На 1 квітня 1928 р. в цілому їх було зафіксовано 247460 проти 188464 безробітних на 1 квітня 1926 року. Для деяких верств населення, які не мали певної захищеності на ринку праці, - чорноробів, допоміжних канцелярських службовців, хатньої прислуги - безробіття приймало хронічний характер. Поширювалось структурне безробіття, яке охоплювало вже робітників середньої кваліфікації та службовців з достатнім стажем роботи. Вони підпадали під скорочення у зв’язку з тепер вже раціоналізацією промислового виробництва.

Разом з тим, головним фактором поповнення армії безробітних наприкінці 1920-х років була деформованість взаємовідносин між промисловістю та сільським господарством, де утворився надлишок трудових ресурсів. У перші роки непу монополізм державної про-мисловості та «ножиці цін» на дорогі промислові вироби й дешеву сільську продукцію призвели до розорення селянства. Внаслідок скорочення зайнятості на селі та відповідно - зубожіння сільського населення, у містах стався значний приплив нової робочої сили, що неминучо вело до зростання безробіття.