История развития местного самоуправления

Дореволюционный этап

Отсчет российского  опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков и  правоведов, можно начинать с Ивана IV.

Классическими образцами  самоуправляющихся городских об щин Древней Руси являются Новгород и Псков. Новгородцы и пскови чи выработали, по их мнению, наиболее стабильную форму полно мочного народного собрания. Согласно принимаемым в то время грамотам, для признания вече устанавливался определенный состав участников. Однако инициаторами созыва вече могли выступать как народ в целом, князья, так и отдельные частные лица.

Общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормиро вана законом и фактически развивалась на основе народного обы чая, сложившихся традиций.

Представителем княжеской  власти был так называемый намест ник - кормленщик. Он собирал подати, совершал имущественные сделки, закреплял исход происходивших в его присутствии судеб ных разбирательств, но мало занимался вопросами благосостояния населения на вверенной территории.

Низшей административной единицей была волость, во главе которой  стоял сотский (сотник), или староста, волость владела землей; крестьяне, признавая верховным собственником  великого князя, совместно распоряжались  лесами, лугами, землями. Волость «раскладывала» государствен ные подати и повинности, наместничьи корца. Центром волост ного управления была волостная канцелярия - казна (столец). Там же решались мелкие судебные дела. Из жителей выделялись свидетели на судебные процессы и судные мужи, участвовавшие в судопроизводстве. Крестьяне-волощане обладали правом про давать землю.

Волости состояли из крестьянских деревень. Интересы князя  в волости представлял дворский. Крестьяне платили натуральный об рок, отбывали барщину. На логи начислялись на крестьянский двор, а не на землю.

Значительный вклад  в развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием  «Приговор царской о кормлениях и о службах» лета 7064 (1555-1556 гг.). Речь фактически шла о про ведении земской реформы. Было отменено кормление, что способ ствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать «излюбленных голов» (старост) и «лучших людей» - земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины - сотских, десятских, пятидесятских.

Все земские выборные избирались на неопределенный срок, но могли быть переизбраны. Позже были введены ежегодные выборы.

Земские органы собирали подати, разбирали гражданские и  вто ростепенные уголовные дела черносошных крестьян и посадских людей. В качестве наказания по обычным уголовным делам приме нялись битье кнутом на торговой площади, денежные взыскания. За серьезные, особенно противоправительственные, преступления полагалась казнь.

В XVII в., как известно, в Русском государстве произошли  функ циональные изменения в системе государственного управления, что не могло не сказаться на структуре и функционировании местного самоуправления.

Был введен институт воевод как основного звена местного са моуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воево ды, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем. Как правило, они назначались на срок до трех лет и за свою службу по лучали денежное жалование и поместья. В крупных городах было по несколько воевод.

В XVII в. на большинстве  территорий России существовали две  формы «самоуправления» - губная и земская. Каждым округом - «губой» - управляли губной староста и его помощники - цело вальники. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Свободное на селение выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, це ловальников - из черносошных крестьян или посадских.

В 20-30-е гг. XVII в. формируется  тип местных приказных учреждений, получивших название воеводских изб (приказных, съезжих). Личный состав съезжих изб  разделялся на временную и постоянную части. Первая была представлена воеводами, дьяка ми, иногда подьячими с приписью, присылавшимися в город на 2 - 3 года. Вторая состояла из местных подьячих, постоянно рабо тавших в приказных избах.

Губные и земские  учреждения получили распространение  в основном в городах европейской  части России. Но губное управ ление переживало в XVII в. кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат.

Интересный опыт реформ местного самоуправления был накоп лен в годы царствования Петра I. Изменения в местном самоуправлении были связаны в первую очередь с реформированием всей административно-территориаль ной структуры России.

Преобразования Петра I фактически затронули все области  го сударственного управления России. Но, пожалуй, крупнейшим зве ном административной реформы было создание губерний. 18 декаб ря 1708 г. царь издал Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов».

Россия была разделена  на 8 губерний (во главе с губернатора  ми): Московская, Ингерманландская (в 1710 г. переименована в Санкт-Петербургскую), Киевская, Смоленская. Архангелогородская (позднее Архангельская), Казанская, Азовская, Сибирская. В 1711 г. губерний стало 9, а в 1714-м - 11 (добавились Астрахан ская, Нижегородская и Рижская).

Губернии управлялись  назначаемыми царем губернаторами, генерал-губернаторами. Таким образом, институт губернаторства имеет глубокие исторические корни. Деление России на губер нии диктовалось, с одной стороны, экономическими причинами, с другой - военно-политическими (не случайно многие губернаторы были военными), учитывался и природно-географический фактор. Так, 5 губерний - Ингерманландская, Рижская, Архангелогородская, Азовская и Астраханская - считались приморскими.

Губернии состояли из губернского города (административного  центра) и приписанных к нему городов. Каждый город имел свой уезд, т. е. создание губерний не упразднило уездов, а объединило их вокруг нескольких центров. В 1719-1720 гг. Петр I провел вторую административную реформу. Существовавшие к этому  времени 11 губерний были разделены  на 45 провинций (позднее - на 50), которые  стали основными единицами губерний. Уезды объединя лись в провинции, провинции - в губернии.

В 1723-1724 гг. была проведена  реформа городского сословного управления и учреждены выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления, получившие названия магистраты. В  Москве был создан новый орган  местного самоуправления - Бурмистерская палата, вскоре переименованная в ратушу. Она состояла из избранных на избирательных собраниях бурмистров.

В других городах России учреждались земские избы с выборными  бурмистрами (подчинялись ратуше, а  не воеводе), которые, как указывалось  в документах, ведали вся кими расправными делами между посадскими и торговыми, управ ляли казенными сборами и градскими повинностями и т. д.

Реформой 1723-1724 гг. в  развитии городского самоуправления была сделана попытка расширить круг деятельности учреждений самоуправления.

Они не только отвечали за сбор податей, осуществляли полицей ский надзор, но и были обязаны заниматься социальной сферой, в частности развитием народного образования.

Авторы, изучающие  историю развития местного самоуправления в Петровскую эпоху, особо отмечают особенности организации судопроизводства: суд был независим от администрации.

Сословный принцип  формирова ния органов местного самоуправления и усиливающийся контроль над их деятельностью со стороны государственных органов в связи с расширением государственного аппарата и его вмешательством в городские дела свидетельствовали о продолжающемся процессе ограничения и усечения прерогатив городского самоуправления.

Местные органы, созданные  при Петре I, оказа лись нежизненными. Россия не была готова к отделению суда от администрации, надзора - от исполнения, финансового управле ния - от полиции и т. д. Вновь созданные учреждения требовали огромных средств. И уже в 30-е г. от многого пришлось отказаться. Вернулись к прежней системе уездного деления. К 1727 г. Россия подразделялась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Един ственным органом управления и юстиции в губернии остался губер натор, в провинциях и уездах - воевода.

Новая система местного управления была закреплена инструк цией от 12 сентября 1728 г., которая усиливала власть воевод и губернаторов: уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот - губернатору, который сносился с центральными учрежде ниями. Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии, а с 1763 г. каждому губернатору для содействия в ис полнении законов была дана воинская команда. С начала 60-х г. в подчинение губернаторам и воеводам попали и полицмейстеры. Восстановленные в 1743 г. магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам.

При Екатерине II развитие государственного управления и мест ного самоуправления продолжилось.

В ноябре 1775 г. было издано «Учреждение для управления гу берний Российской империи». Во вводной части этого документа отмечалось, что необходимость нового реформирования связана с тем, что существующие губернии весьма обширны по размерам, не совершенна структура губернского управления.

При Екатерине II число  губерний было увеличено до 51. Столич ные губернии и крупные регионы (в них входило по две губернии) теперь возглавлялись крупными сановниками и ответственными перед царицей наместниками. Они наделялись, как правило, чрез вычайными полномочиями. Губернии управлялись губернаторами, назначаемыми Сенатом, и губернскими правлениями (последние, как и ландраты, фактически были в подчинении у губернаторов). Все должностные лица и учреждения регионов (губерний) подразде лялись на три группы:

1. Первая - административно-полицейская  - включала губернатора, губернское  правление и Приказ обществен ного призрения (этот орган состоял из заседателей от губернских сословных судов и управлял школами, медицинскими и благо творительными учреждениями, «работными» и «смирительными» домами).

2. Второй группой  губернских учреждений были финансово-хозяйственные.  Основной из них была казенная  палата, в функции которой входили  налоговые дела, финансовый контроль, руковод ство государственным имуществом, подрядами, надзор за частной торговлей и промышленностью, ведение учетно-статистической ра боты по ревизиям - переписям населения. Как правило, руководил казенной палатой вице-губернатор.

3. К третьей группе  губернских учреждений относи лись судебные - палаты уголовного и палата гражданского суда. В губерниях того времени функционировали верхний земский суд для дворян, губернский магистрат - для горожан, верхняя распра ва — для государственных, дворцовых крестьян, ямщиков. В губер ниях также существовала прокурорская служба во главе с губерн ским прокурором.

Особый интерес  представляет другой документ - «Жалованная  грамота на права и выгоды городам  Российской Импе рии», принятая Екатериной II в 1785 г.

«Жалованная грамота  на права и выгоды городам Российской им перии» 1785 года устанавливала права и привилегии городов. Она за крепляла право собственности города на принадлежавшие ему «земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбныя ловли, леса, рощи, кустарни ки, пустыя места, мельницы водяныя или ветряныя...». Города получили возможность иметь школы, мельницы, харчевни, корчмы, герберги, трактиры, устраивать ярмар ки, устанавливать места и время для торговли. Горожане обязаны были нести установ ленные «тягости», т.е. повинности и сборы, которые местные власти не могли увеличивать без разрешения правительства. От податей и служб полностью освобождались дворяне, военные и гражданские чиновники. Каждый город должен был иметь свой герб.

Права населения защищал  городовой магистрат, который наблю дал за тем, чтобы оно не было обложено новыми повинностями и сборами без утверждения. Магистрат ходатайствовал о нуждах города перед вышестоящими учреждениями.

Городское население  делилось на 6 разрядов или избирательных  курий, заносимых в городскую  обывательскую книгу:

1. К разряду «настоящих городовых обывателей» относились лица, обладавшие недвижимостью в черте города.

2. К разряду гильдейского купечества принадлежали обладатели капитала определенного размера.

3. Принадлежность  к разряду цеховых ремесленников обусловли валась записью в какой-либо цех.

4. Определение к  разряду иногородних и иностранных гостей вы текало из самого его наименования.

5. Основаниями для  принадлежности к одному из 7 подразделений  разряда «именитых граждан» служили: двукратное отправление вы борной по городу должности, университетский или академический диплом на звание ученого или художника, выданный российскими главными училищами (не иностранными), капитал определенного размера, занятие оптовой (не лавочной) торговлей, обладание мор скими кораблями.

6. К 6 разряду «посадским» принадлежали лица, занимавшиеся каким-либо промыслом.