История развития местного самоуправления

Согласно Закону «О местном самоуправлении в РСФСР» учреж дался институт территориального общественного самоуправления населения, который включал: общие собрания (сходы), конфе ренции граждан, местные референдумы. Предполагались иные формы непосредственной демократии: органы территориального общественного самоуправления населения (Советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских насе ленных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, до мов).

Формирование и  становление местного самоуправления востре бовало объединения усилий новых муниципальных образований в целях создания благоприятных условий для их функционирования и развития. В этот период возникают региональные и федеральные объединения, союзы, ассоциации органов местного самоуправле ния. Одним из первых 13 марта 1991 г. был учрежден Союз россий ских городов и региональных образований (СРГ).

Указом «О реформе  местного самоуправления в Российской Фе дерации» № 1760 от 26 октября 1993 г. была прекращена деятель ность районных и городских Советов. Одновременно было утверж дено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.

Это Положение предусматривало  такую систему местного само управления:

• в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. чело век - собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;
• в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);
• в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления;
• в сельских районах - глава местного самоуправления (глава ад министрации) без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений;
• на территории сельсоветов - глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Новый этап становления  и развития в России местного само управления, действительно современного муниципального управ ления, учитывающего российский опыт и эффективную зарубеж ную практику, начался в стране в 1993 г.

Указом от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Фе дерации на период поэтапной конституционной реформы. Оно предусматривало такую систему местного самоуправления:

• в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. чело век - собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления;
• в городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. че ловек - выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации);
• в городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. чело век - выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления;
• в сельских районах - глава местного самоуправления (глава администрации) без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован также орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений;
• на территории сельсоветов - глава местного самоуправления (глава администрации), тоже без указания на то, избирается он или назначается; может быть образован орган местного само управления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

Хотя российский и  зарубежный опыт наглядно свидетельствовал, что структура государственной  власти может быть эффективной и  устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет  закон, но и после при нятия Федерального закона «Об основах местного самоуправления» местное самоуправление не стало эффективным, реально функци онирующим в соответствии с установленными принципами и дан ными правами. Ведь почти все государственные решения, касаю щиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы. Люди оценивают государственную политику прежде всего через призму удовлетворения своих жизненных нужд: через состоя ние продовольственного рынка, жилищных условий, наличие тепла, электроэнергии в домах, общественного порядка на улицах, благо устройства и т. д. Именно на местном уровне население чувствует прямую ответственность за решение насущных вопросов жизни, здесь формируются основы понимания собственной ответственно сти граждан за свою судьбу.

Процесс муниципальных  реформ в России, можно разбить  на два основных этапа, ссылаясь на Федеральную программу госу дарственной поддержки местного самоуправления, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251. На первом этапе (в течение 1996 г.) создавались организационно-правовые основы местного самоуправления, на втором (в течение 1997-1998 гг.) должно было сложиться реальное самоуправление, т. е. сформированы его экономические основы.

По мнению ученых, основные задачи первого этапа рефор мы местного самоуправления, хотя и с некоторым опозданием, в принципе были выполнены. Значительная работа была проведена не только в области законотворчества, но и в организационной сфе ре. Подтверждение тому - муниципальные выборы 1996-1997 гг., в результате которых в подавляющем большинстве субъектов Россий ской Федерации назначенные главы местных администраций сло жили свои полномочия, а им на смену пришли новые (избранные населением) органы и должностные лица местного самоуправления. Выборы 2000-2001 гг. закрепили эти позиции и подтвердили, что население в целом принимало и продолжает принимать довольно активное участие в формировании муниципальных органов.

В 90-е гг. в основном организационно-правовые основы местного самоуправления в России были созданы. Однако несмотря на это, функционирующая в стране система местного самоуправления все еще была далека от своей конституционной модели. Хотя норматив ная база и комплекс проведенных организационных мероприятий подтверждают факт перехода России к автономной модели местного самоуправления, тяжким наследием ранее действовавшей системы «местных Советов» продолжает оставаться экономическая зависи мость органов местного самоуправления от вышестоящих органов государственной власти.

Именно проблемы экономического характера являлись на значи тельное время основным фактором, сдерживающим развитие мест ного самоуправления в нашей стране. В связи с этим основные уси лия в рамках второго этапа муниципальной реформы должны быть направлены прежде всего на завершение формирования экономи ческих основ местного самоуправления, являющихся гарантом обе спечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти. И это было достигнуто принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправле ния в Российской Федерации» в 2003 году.

Организация местного самоуправления в Московской области

В рамках реализации 131 Федерального закона в Московской области число муниципальных  образований достигло 378, из которых 36 городских округов, 36 муниципальных  районов, 114 городских и 192 сельских поселения. При этом вновь образованными  являются 299 муниципальных образований (107 городских и 192 сельских поселения).

По результатам  выборов, прошедших 4 сентября 2005 года, а также довыборов, проведенных  в первом квартале 2006 года, избраны  главы и Советы депутатов всех вновь образованных поселений, за исключением  городского поселения Озеры.

2 ноября 2005 года принят  Закон Московской области «О  порядке решения вопросов местного  значения вновь образованных  поселений на территории Московской  области в переходный период».  В результате поселения получили  возможность с 1 января 2006 года  приступить к решению части  вопросов местного значения. Это  наименее затратные полномочия - культура, библиотеки, сбор и вывоз  бытовых отходов, благоустройство,  озеленение и т.п.

Решение вопросов местного значения, не включенных в указанный  перечень, в переходный период остается за районами. Однако, район вправе передать такие полномочия поселению, равно как и поселение району. Использованием такого механизма разграничения полномочий позволяет учитывать социально-экономическую и общественно-политическую ситуацию, складывающуюся в каждом конкретном муниципальном образовании.

Законом Московской области  определено, что установленный перечень вопросов местного значения поселений  может быть изменен путем внесения изменений в областной закон  либо путем принятия отдельного закона для конкретного поселения.

Предложения об изменении  перечня вопросов местного значения поселений вносятся главами поселений  по согласованию с Советами депутатов  поселений Губернатору Московской области. Согласно порядку рассмотрения указанных предложений, они предварительно рассматриваются Комиссией по содействию развития местного самоуправления в  Московской области. В целях организации  работы Комиссии по рассмотрению поступивших  предложений центральными исполнительными  органами государственной власти Московской области разрабатываются критерии готовности вновь образованных поселений  к решению вопросов местного значения, которые позволят провести объективную  оценку представляемых предложений. Это, в первую очередь, организационно оформленная  структура, финансовая возможность  самостоятельно решать те или иные вопросы, наличие имущества. Поскольку, если нет финансов, сложно говорить о самостоятельном и ответственном  осуществлении местного самоуправления.

Таким образом, в зависимости  от готовности поселений к решению  оставшихся вопросов местного значения, их перечень будет постепенно расширяться  с тем, чтобы к 1 января 2009 года поселения  смогли приступить к их решению в  полном объеме.

По результатам  мониторинга, проводимого Министерством  по делам территориальных образований  Московской области, в 14 субъектах Российской Федерации на переходный период (до 1 января 2009 года) вновь образованным поселениям предоставлен ограниченный перечень вопросов местного значения. При этом, в числе таких субъектов  оказались не только такие дотационные регионы как Владимирская и Ивановская области, но и экономически развитые – республики Татарстан, Башкортостан, Краснодарский край.

В тех регионах России, где 131 Федеральный закон вступил  в полном объеме с 1 января 2006 года, столкнулись  с проблемой обеспечения финансовой самодостаточности вновь образованных поселений. Так, по оценке Министерства финансов РФ, большая часть регионов, проявивших данную инициативу, к реализации закона оказалась не готова. Местные  бюджеты подавляющего большинства  таких поселений являются дотационными. В лучшем случае они имеют лишь треть минимально необходимых для  существования средств.

В связи с этим, в более выигрышном положении  оказались те субъекты федерации (Владимирская, Псковская, Рязанская, Смоленская, Тульская области), которые, как Московская область, приняли решение о сметном  порядке финансирования поселений  в 2006 году.

Однако, с 1 января 2009 года отсутствие финансовой самостоятельности поселений может стать проблемой для всех субъектов федерации без исключений. В связи с этим, на федеральном уровне в кратчайшие сроки должен быть решен вопрос о закреплении дополнительных доходных источников за местными бюджетами. То есть необходимо совершенствование межбюджетных отношений в пользу муниципалитетов.

Уже сегодня субъекты, не применившие Федеральный закон  в полном объеме, признают, что первые годы работы по новому закону с частично переданными полномочиями под контролем  районов станут хорошей школой управления для вновь образованных поселений, что позволит не допустить «вакуума местной власти» и сбоев в  предоставлении муниципальных услуг  населению.

Таким образом, очевидно, что проведение любой реформы, в  том числе и реформы местного самоуправления, должно происходить  «продумано» поэтапно и минимально «безболезненно» не только для населения, но и для системы власти и управления в целом. Именно такой политики придерживается Московская область.