История развития местного самоуправления

Выборы в Общую  городскую думу проходили один раз  в три года. Председательствовал  в Общей городской думе городской  го лова. При голосовании гласные  от каждого разряда имели только один голос, поэтому не играло никакой  роли то, что число гласных от разных разрядов различно.

Общая дума избирала из своего состава Шестигласную думу, которая вела непосредственную работу по заведованию текущими городскими делами. В состав этого учреждения входили городской голова и шесть гласных - по одному от каждого разряда «общества градского». Шестигласная дума была не только исполнительным органом при Общей думе. Ее ведению подлежал тот же круг вопросов, что и для Общей думы. Разница состояла лишь в том, что последняя собиралась для рассмотрения более сложных вопросов, а первая - для вседневного ведения текущих дел.

В компетенцию шестигласной думы входили следующие направления жизнедеятельности «общества градского»:

• обеспечение городского населения продовольствием;
• предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями;
• охрана порядка;
• обеспечение города необходимыми припасами;
• охрана городских зданий, строительство нужных городу пло щадей, пристаней, амбаров, магазинов;
• увеличение городских доходов; разрешение спорных вопросов, возникавших в цехах и гильдиях.

Кроме Общей и Шестигласной дум Положением 1785 г. уста навливался еще и третий орган - собрание «общества градского». В нем могли участвовать все члены «общества градского», но право голоса и пассивное избирательное право имели только достигшие 25-летнего возраста и обладавшие капиталом, проценты с которого приносили доход не менее 50 рублей. В компетенцию этого собра ния входило:

• выборы городского головы, бургомистров и ратманов, заседателей губернского магистрата и совестного суда, старост и депутатов для составления городовой обывательской книги;
• представление губернатору своих соображений о нуждах города;
• издание постановлений;
• подготовка ответов на предложения губернатора;
• исключение из «общества градского» граждан, опороченных по суду.

Собрание «общества  градского» могло собираться лишь с  раз решения генерал-губернатора  или губернатора один раз в  три года в зимнее время.

Однако в провинции  реализация Городового положения стол кнулась со многими трудностями, и пришлось вводить упрощенное самоуправление. Вместо трех органов - собрания «общества градского», общей и шестигласной дум - получилось только два: непосредственное собра ние всех горожан и небольшой выборный совет из представителей разных групп городского населения для осуществления общих дел.

Наиболее значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х г. XIX в., когда вскоре после от мены крепостного права  Александр II подписал указ правительству ющему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о земских учреждениях.

Основным фактором, который способствовал рождению земства, стал указ от 19 февраля 1861 г., согласно которому более 20 млн. крепостных крестьян получили «вольную».

Земская (1864) и городская (1870) реформы преследовали цель децентрализации  управления и развития начал местного самоуправ ления в России. В основе реформ лежали две идеи. Первая - вы борность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под контролем представительной власти, а обе ветви власти контроли ровал Закон. Земства были сторонниками государственной власти, поддерживали законность и стабильность в обществе. Вторая идея: местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до 60 % всех собираемых с территорий пла тежей оставалось в распоряжении земства, т. е. городов и уездов, по 20 % уходило в госказну и губернию.

1 января 1864 г. было  учреждено «Положение о губернских  и уездных земских учреждениях». Согласно этому «Положению» зем ства являлись всесословными органами. Желая сделать земства более управляемы ми, с преобладанием влияния в них господствующих классов, за кон предусматривал, к примеру, деление избирателей уездов на три курии для избрания уездного земского собрания.

Первая курия включала землевладельцев, имевших не менее 200 десятин земли или другого  недвижимого имущества стоимостью до 15 тыс. рублей; сюда же включались и  жители, которые имели годо вой доход до 6 тыс. рублей.

Вторая курия включала в основном городских жителей - домовладельцев, купцов, фабрикантов. прово дили свои заседания без взаимосвязи со съездами первой и третьей курий. Однако в выборах «гласных» могли участвовать жители, име ющие годовой доход до 6 тыс. руб. или владеющие недвижимостью до 4 тыс. рублей (в мелких городах - до 500 рублей).

Тре тья курия включала крестьян, в отличие от двух первых курий, были многостепенными. От крестьянской курии в земское собрание нередко попадали в гласные не только представители духовенства, мещане, но даже и помещики.

Поданным 1865-1867 гг., в 29 губерниях (в тех, где было введено  земство) помещики-дворяне и чиновники  среди уездных «гласных» составляли около 42 %, крестьяне — более 38, купцы - свыше 10, представители других сословий - около 10 %.

В числе первых губерний, где земства сразу после принятия «По ложения» начали свою деятельность, были Самарская, Пензенская, Костромская, Новгородская, Херсонская, Псковская, Курская, Ярос лавская, Полтавская, Московская, Казанская, Санкт-Петербургская, Рязанская, Воронежская, Калужская, Нижегородская и Тамбовская.

Земские учреждения уезда  включали земское собрание и земскую  управу с состоявшими при них  учреждениями.

Земское собрание состояло из:

• земских гласных;
• членов по должности (председателя управления государствен ным имуществом, депутата от духовного ведомства, городского головы уездного города, представителей уездного ведомства).

Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию, не позд нее октября месяца. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор мог ее продлить. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства.

Обязанности земства  делились на две группы - обязательные и необязательные:

• К числу обяза тельных функций относились содержание мировых посредников и судей, арестантских помещений и квартир для чинов полиции, этап ная повинность, устройство и ремонт больших дорог, выделение под вод для разъездов полицейских, жандармов и иных государственных чиновников.
• Необязательными функциями являлись: страхование сельскохозяйственных построек от пожаров, содержание городских больниц и богаделен, ремонт дорог и мостов, продовольственная помощь населению.

Накануне Февральской  революции 1917 г. земства существовали в 43 губерниях России с общим числом жителей около 110 млн. жителей.

Жизнеспособность  земства обеспечивалась его двумя  основными принципами: самоуправлением  и самофинансированием.

Самоуправление земств проявлялось во многих аспектах: в  из брании руководящих органов, в формировании структур управле ния, определении основных направлений своей деятельности, под боре и обучении специалистов, формировании и распределении местного бюджета.

После Октябрьской  революции началась повсеместная ликвида ция земств (большевики считали земское самоуправление наследи ем буржуазного строя), которая завершилась к лету 1918 г.

Ликвидация земства  была вполне закономерным процессом, т.к. местное самоуправление предусматривает  децентрализацию власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени, политическую независимость, самостоятельность, а идеи социализ ма опирались на государство пролетарской диктатуры, т. е. государ ство по своей природе централизованное.

В ходе развития местного самоуправления в дореволюционной  России, можно выделить основные принципы, которые являются особенностью рос сийской муниципальной школы:

• принцип многообразия форм организации местного самоуправления, что связано с особенностями социально-экономическо го развития территории Российской империи, с существенными различиями культурно-национальных и религиозных традиций;
• принцип неучастия (запрета) органов местного самоуправления в активной политической жизни, т.к. считалось, что главной за дачей органов местной власти являлось удовлетворение перво очередных потребностей населения и государство строго следило за тем, чтобы органы местного самоуправления не выходили за эти границы;
• принцип разграничения предметов ведения и ресурсов между уровнями власти (разграничения строились не по принципу достаточности, а по принципу наивысшей эффектив ности использования их данным уровнем);
• принцип передачи органам местного самоуправления относительно широких прав в экономической и хозяйственной сфере (естественно, при сохранении властных полномочий центра). При чин для этого было несколько: и огромные территории империи; и быстрое развитие во второй половине XIX и начале XX в. город ского и земского образования, здравоохранения, культуры.

К сожалению, накопленный  до революции опыт местного управ ления, в первую очередь земского, фактически был отброшен, за быт. Хотя и в годы советской власти можно найти положительные примеры организации местной власти.

Местное самоуправление в  советский период

После Октябрьской  революции 1917 г. в стране сложилась  такая система власти, по которой  все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему  государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции  представ ления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено еди ного государственного аппарата.

Октябрьская революция  внесла коренные изменения в форми рование системы местных органов власти и ее структуру.

В октябре 1917 г. действовало  свыше 1430 Советов рабочих, сол датских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьян ских депутатов. Отметим, что на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов.

Но в большинстве  они опирались в своей деятельности не на за конодательные акты, изданные властью, а на мнение, пожелания масс. Советы чаще всего сами определяли количественный состав депутатов, сами разрабатывали свои полномочия и структуру.

К концу декабря 1917 г. отношение нового правительства  к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Советов  Народных Комиссаров был распущен Земский  союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и го родских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. дей ствовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых соци алистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

После упрочения Советов  в губернских и уездных центрах  они немедленно приступали к организации  Советов в волостях и селах.

Анализируя законодательство того периода, можно выделить три  характерные черты присущие местным  Советам. Во-первых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий. Во-вторых, существовала организационная  взаимос вязь и соподчиненность по вертикали. И, наконец, при определе нии компетенции и пределов полномочий местных Советов, уста навливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов.

Процесс перехода государственной  власти на местах к Советам не был  бы кратковременным: определенное время  земские и го родские органы, местного самоуправления функционировали па раллельно местным Советам, при этом они не всегда противопо ставляли себя последним.

В Конституции РСФСР 1918 г. задачи местных Советов опреде лялись следующим образом:

• проведение в жизнь всех постановлений высших органов совет ской власти;
• принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении;
• разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;
• объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

Все до ходы и расходы  местных Советов были поставлены под контроль центра.

В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправ ления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, де ревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства «коммуналь ным хозяйством». В апреле 1920 г. был создан центральный регули рующий орган - Главное управление коммунального хозяйства.

Самостоятельная хозяйственная  деятельность Советов началась осенью 1924 г. с выделения самостоятельных  городских бюджетов. С развитием  товарно-денежных отношений у местных  Советов по являются средства для формирования собственных бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, пла ты за жилье и другие коммунальные услуги.