Мунипалитет

     2009г. знаменует  собой новый этап в развитии  системы публичной власти. В результате  реформы местного самоуправления  впервые в нашей современной  истории публичная власть начинает  полноценно работать на самом  близком к населению уровне - в  масштабах сельских и городских  поселений. Сейчас уже можно  говорить, что поселенческие органы  местного самоуправления заработали  и приняли на себя ключевые  функции по непосредственному  обеспечению жизнедеятельности  людей на местах.

     При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа  в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый  характер - они приняты всеми заинтересованными  лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего  развития.

     Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации  власти, характеризовавшейся организационным  единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных  функций над началами самоуправления.

     Отход от этой модели предполагал внедрение европейских  континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась  двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения). Поставленные задачи реформы  местного самоуправления не удалось  реализовать в полном объеме, ни в коем случае нельзя считать провалом реформы. За минувшее пятилетие удалось  добиться того, что было достижимо  в реальных российских условиях начала нынешнего века.

     Концептуальная основа реформы подразумевала автономизацию местного самоуправления от органов государственной власти. Однако это вошло в противоречие с процессами централизации власти в стране. Такая централизация была необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния на более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район). В регионах ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении.

     Серьезное влияние, создавшее дополнительные проблемы для реализации реформы, оказала  сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией. На значительной части территорий страны по факту почти воспроизвела себя советская система взаимоотношений  по линии "регион - район (город) - сельсовет (поселение)" (хотя об этом и нельзя говорить как об общей закономерности).

     Проблемы четкого  разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах так и не были решены. В  итоге - все же сформирована (и это  важное достижение реформы) двухуровневая  система, создан институциональный  ограничитель вертикальности власти. Однако появившиеся поселения оказались  лишенными реальных ресурсов, вынуждены  действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. То же, только в другом масштабе, можно говорить и о городских округах. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней  публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить вниз .

     Концепция Федерального закона № 131-ФЗ тяготела к максимальной унификации правового регулирования  в масштабах страны, оставляя весьма мало места для учета местных  особенностей. Необходимость формально  четкого разграничения предметов  ведения при заведомой нереалистичности его единообразного применения для всех муниципальных образований страны заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой стороны - на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойственного толкования.

     Федеральная законодательная  регламентация местного самоуправления оказалась слишком жесткой. Многие нормы федерального закона являются избыточными, не учитывают территориальных  особенностей, излишне ограничивают свободу действий региональных и  местных властей, "закрывают двери" на пути к развитию муниципальных  образований. Подтверждением тому стали  многочисленные точечные поправки в  федеральное законодательство, свидетельствующие  о попытках адаптировать единообразное  регулирование к многообразию реальных условий.

     Формально Федеральный  закон № 131-ФЗ устанавливал универсальные  правовые нормы и принципы для  всех типов муниципальных образований. В реальности же городская проблематика оказалась в тени вопросов организации  двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественно в  сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущего десятилетия сложившиеся системы  самоуправления, внимания в законе уделено меньше. Их муниципальный  статус был определен по принципу "район + поселение". Демографические (а равно и являющиеся их следствием социально-экономические) процессы носили для форматируемых в 2000-2003гг. преобразований системы публичной власти скорее фоновый характер.

     Таким образом, за рамками  внимания внедренного закона оказались  не только специфические черты и  проблемы городских поселений (например, формирование городских агломераций), а также и более значимые вопросы - оптимизация самоуправления в городах  как точках роста и основной ресурсной  и кадровой базы модернизационных процессов в стране.

     Жители сельской местности, несмотря на более консервативный менталитет, готовы к более активному  участию в местном самоуправлении, понимая под ним, прежде всего, близкий и доступный поселенческий уровень. Однако ресурсная слабость поселений сдерживает подобную активность. Как население, так и муниципальное сообщество склонно воспринимать муниципальные органы района скорее в качестве исполнительного инструмента региональных властей, который перестал быть автономным и завязанным на жизнеобеспечение местного населения. Однако это воспринимается обычно как данность, а не аномалия. При этом сами главы районов ориентированы на вертикаль власти гораздо больше, чем руководители городских округов.

     В городских округах  муниципалы больше ориентированы на самостоятельность: население же отмечает организационные проблемы, связанные  с правом местного сообщества самому решать вопросы управления жизнью в  муниципалитете. Таким образом, очевиден определенный консенсус в признании  необходимости усиления государственной  поддержки сельской местности (в  сочетании с низовым самоуправлением  там) и расширения возможностей городов  самостоятельно регулировать свою жизнедеятельность  и ресурсы.

     Подходы к тому, какие  вопросы должны решаться муниципалитетами у населения и муниципалов  практически совпадают. В целом  соглашаясь с их законодательно установленным  списком, многие часто поддерживают идею включения в него всех вопросов жизнеобеспечения граждан (в т. ч. социальной зашиты, охраны правопорядка) и исключения из данного перечня вопросов безопасности которые они считают сугубо государственными. В качестве по сути государственных  сфер часть муниципального сообщества воспринимает также образование  и здравоохранение, однако сами жители не склонны высказывать подобную позицию.

     Одной из ключевых проблем  местного самоуправления, по мнению муниципального сообщества, является гипертрофированный государственный контроль. В большинстве регионов отмечают, что ответы на запросы информации государственными органами отнимают львиную долю времени, еще больше трудностей вызывают бесконечные проверки муниципалитетов.

     Сегодня налицо две  противоречивые тенденции: с одной  стороны, степень давления различных  государственных структур на муниципалов  крайне высока, с другой - формы государственного контроля в одних случаях не прописаны (т.е. отсутствуют и, в принципе, юридически невозможны), в других - не регламентированы (что вызывает произвол контролирующих органов).

     Несмотря на наличие  общей правовой основы, законодательная  практика отдельных субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправления на начало XXI в. оказалась весьма различной. Анализ региональных правовых актов свидетельствовал о том, что многие из них по-разному трактовали и конкретизировали различные аспекты местного самоуправления, зачастую ущемляя его права. Типичными примерами служат лишение малых городов и других поселений прав на местное самоуправление, формирование "декоративных" муниципальных образований, лишенных собственности и бюджета, невыполнение требований федерального законодательства о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, жесткое регулирование структуры органов местного самоуправления, ущемление полномочий представительных органов. В защиту прав местного самоуправления от законодательных инициатив региональных властей неоднократно выступал Конституционный Суд РФ. Наиболее известны его постановления по законодательству о местном самоуправлении в Удмуртской Республике (1997г) и в Республике Коми (1998г).

     В 2001 - 2003гг. по инициативе Президента России многие региональные законы по вопросам местного самоуправления были приведены в соответствие с федеральным законодательством. Однако в соответствии с Федеральным законом 2003г. № 131-ФЗ многие законодательные вопросы требуют доработки.

     3.2 Направления совершенствования  местного самоуправления

     Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный  опыт функционирования в качестве полноправного  института и в то же время требует  дальнейшего развития и совершенствования.

     Обозначенные проблемы показывают, что сегодня необходима дальнейшая - постепенная, последовательная и продуманная - модернизация существующей системы местного самоуправления. Для  этого уже сегодня необходимо определение стратегии и тактики  последующих действий.

     Пройдя муниципальную  реформу, сегодня необходимо четко  определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной  и долгосрочной перспективе. В настоящее  время уже утверждена в целом  Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность  в разработке и нормативном закреплении  также и концепции новой российской муниципальной политики.

     Важнейшим фактором развития местного самоуправления города Чебоксары становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения  муниципальных образований. Сравнительный  анализ показывает довольно четкую корреляцию между степенью муниципальной активности жителей и ресурсными возможностями  местной власти на той или иной территории. Пробуждение жителей  к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического укрепления муниципалитетов. Действия в этом направлении - первое и главное условие повышения  уровня и качества народного представительства  во власти.

     Поэтому одним из приоритетов должно стать донесение  до людей объективных сведений о  возможностях местного самоуправления в рамках самых разных коммуникационных площадок - от образовательных учреждений до средств массовой информации. Необходимо подготовить и реализовать комплекс мер по муниципальному просвещению граждан. Только таким путем можно сформировать в обществе подлинную культуру самоуправления.

     Именно от муниципальной  власти напрямую зависят и возможности  инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. Поэтому и  местное самоуправление, и муниципальный  класс (люди, профессионально занятые  в его осуществлении) нуждается  в самом серьезном внимании и  поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений  на федеральном уровне.

     Необходимо создать  максимально благоприятные условия  для работы муниципальных органов, в том числе за счет ограничения  избыточного государственного контроля их деятельности.

     Необходим качественно  иной подход к дифференциации политики в отношении различных типов  муниципальных образовании. Муниципальные  образования, являющиеся точками роста (прежде всего города), должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории (прежде всего сельские) - гарантии государственной  поддержки. Города должны получить большую  свободу маневра, в том числе  путем предоставления им права расширять  перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать  потенциал своего территориального роста. Напротив, в неурбанизированных зонах государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения.