Общие принципы организации местного самоуправления

1.3.Конституционно-правовые основы  местного самоуправления

Местное самоуправление в Российской Федерации, исходя из его значимости для оперативного решения всех вопросов местного зна-чения, подлежит особой правовой охране со стороны государства. В соответствии со ст. 133 Конституции Российской Федерации ему гарантируется право на судебную защиту, на компенсацию дополни-тельных расходов, возникших в результате необоснованных решений, принятых органами государственной власти; запрещается ограниче-ние кем бы то ни было прав местного самоуправления, установлен-ных Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Фе-деральный закон «Об общих принципах организации местного само-управления» дополняет указанный перечень обязательностью решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц на территории соответ-ствующего муниципального образования, а также обязательностью рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного само-управления государственными органами и их должностными лицами.

Важнейшей правовой гарантией местного самоуправления явля-ется судебная защита прав местного самоуправления. Субъектами обращения в суд могут быть как сами органы местного самоуправления и их должностные лица, так и граждане, проживающие на территории муниципального образования. Предметом обращения в суды общей компетенции или арбитражные суды могут быть, по общему правилу, решения (акты) органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений, нарушающих права местного самоуправления. Кроме рассмотрения исков о признании таких решений (актов) недействи-тельными, суды обязаны рассматривать жалобы органов местного самоуправления на отказ соответствующего органа государственной власти зарегистрировать устав муниципального образования. И, на-конец, суды рассматривают споры о том, является ли какое-либо действие (акт) органа государственной власти вмешательством в дела местного самоуправления.

Компенсация дополнительных расходов, возникших  в результате необоснованных решений, принятых органами государственной  власти, возмещается местному самоуправлению также по постановлению судебных органов. При этом следует иметь в виду, что право органа местного самоуправления на обращение в суд с исковым заявлением о возмещении причиненного ущерба (расходов) не зависит от того, был ли такой ущерб причинен решениями, принятыми в рамках закона или с его нарушениями, а также реальными действиями или бездей-ствием государственных органов и их должностных лиц.

Сущность  запрета на ограничение прав местного самоуправления состоит в том, что  ни один государственный орган не имеет права вмешиваться в  деятельность органов и должностных  лиц местного самоуправления как  путем принятия решений вместо них, так и путем наложения запрета  на осуществление ими своих полномочий.

Решения, принятые прямым волеизъявлением граждан, а также решения органов и  должностных лиц местного самоуправления обя-зательны для исполнения всеми расположенными на территории соответствующего муниципального образования предприятиями, уч-реждениями и их организациями (независимо от их подчиненности и организационно-правовых форм) и гражданами

Следует отметить, что решения органов  и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены либо ими самими, либо признаны недействительными решением суда. Дополнительной гарантией обя-зательности решений органов и должностных лиц местного самоуправ-ления является указание Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 3 ст. 44) на ответственность за исполнение или ненадлежащее исполнение таких решений.

В качестве гарантии местного самоуправления выступает и осо-бый порядок рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления. В соответствии с нормами Федерального закона (ст. 45) такие обращения подлежат обязательному рассмот-рению органами государственной власти, их должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями. к которым эти обра-щения направлены. Представительные органы местного самоуправле-ния наделены правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.

К гарантиям местного самоуправления следует отмести устано-вленную Федеральным законом ответственность его органов и должностных лиц. Такую ответственность указанные субъекты несут перед: населением муниципального образования; государством; физическими лицами (гражданами); юридическими лицами.

При этом основания ответственности  могут быть различными. Так, ответственность  органов местного самоуправления перед  насе-лением наступает в результате утраты доверия населения. Условия и порядок такой ответственности определяются уставами соответст-вующих муниципальных образований.

Основаниями ответственности местного самоуправления перед государством является нарушение  Конституции России, конституции (устава) субъекта Российской Федерации, федеральных  законов, законов субъекта Федерации, а также устава муниципального обра-зования.

Такое нарушение должно быть установлено  решением суда. В слу-чае, если суд определил деятельность органа местного самоуправ-ления или его должностного лица несоответствующей Конституции России и другим правовым актам, то решение суда является основа-нием для рассмотрения органами государственной власти вопроса о прекращении их полномочий.

Органы  местного самоуправления и их должностные  лица могут нести ответственность  перед государством за осуществление  отдель-ных, переданных им государством, полномочий, но только в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.

Основания и порядок привлечения органов  местного самоуправ-ления и их должностных лиц к ответственности перед физическими и юридическими лицами устанавливается соответствующими федераль-ными законами (кодексами) законами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Определенной  гарантией соблюдения органами местного само-управления и их должностными лицами законодательства служит осуществление прокурорского надзора за исполнением ими Кон-ституции России, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований.

Статья 130 Конституции Российской Федерации  подчеркивает:

«I. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное  решение населением вопросов местного значения, вла-дение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

2. Местное самоуправление осуществляется  гражданами путем ре-ферендумов, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется только через выборы и при наличии  выборного органа, который создают  сами граждане для решения совместно  с населением местных вопросов. Органы местного самоуправления не входят в  систему государственной власти, но орга-ны государственной власти обязаны оказывать содействие населению в осуществлении их прав на местное самоуправление, в том числе пра-вовое, материальное, финансовое».

Государственно-правовая система не заканчивается на уровне субъектов федерации. Местное самоуправление, как власть публичная, не может быть выведено из этой системы, а значит, и из системы феде-ративных отношений. Это отдельный уровень самостоятельного и не-посредственного осуществления власти самим населением, без делегирования кого-либо в органы власти. Местное самоуправление наряду с государственной властью выступает нормой единой власти народа[1,251].

Местное самоуправление осуществляется согласно ст. 131 Консти-туции Российской Федерации в городах и сельских поселках. Мест-ное самоуправление и муниципальная власть имеют свою собствен-ность, свой бюджет и свои органы управления. Изменение границ местного самоуправления возможно только с согласия местного сооб-щества. Основные вопросы данного сообщества -- здравоохранение, образование, обустройство народов и поселков и другие проблемы, имеющие местное значение -- также решаются органами местного са-моуправления. Следует подчеркнуть, что Конституция Российской Федерации закрепляет гарантии местного самоуправления, запрещая всякое его ограничение.

Таким образом, конституционно-правовая система  Российской Фе-дерации включает местное самоуправление в систему федеративных отношений, не нарушая ее равновесия. Правовую основу местного са-моуправления кроме Конституции Российской Федерации обеспечи-вает также Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также право-вые акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления. После вступления России в Совет Европы существенное влияние на правовое обеспечение организации и деятельности местного самоуп-равления оказывают основные принципы и положения Европейской хартии местного самоуправления (ратифицирована в Российской Фе-дерации в 1998 г.).

Один  из основных принципов местного самоуправления -- это принцип разграничения полномочий вплоть до каждого гражданина и местного самоуправления. Игнорирование этого принципа вызывает целый ряд трудностей и создает противоречия в ходе организации и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Организационные основы местного самоуправления. Современ-ное понимание государства уходит от имперско-царско-ханских тра-диций управления всем и вся из одного центра и одним человеком. Россия как сложносоставное государство имеет десятки специфиче-ских сфер, в которые государственная власть как организатор и гарант защиты интересов людей может не проникать. И здесь особую роль играет местное самоуправление.

Корни самоуправления уходят в глубь веков, само государство воз-никло из самоорганизации местных общин. В России, стране общинной демократии, многие века основные вопросы решались на местном уров-не. Князья фактически занимались сбором дани, внешней политикой и вопросами войны и мира. Впоследствии органы местного самоуправле-ния -- земства, сельские и иные советы -- осуществляли свои функции, входя в централизованную систему государственной власти. В этом плане, может быть, и в современной России не стоило бы сразу «отру-бать» местную власть от государственной, а разграничивать полномо-чия и выравнивать общественно-государственную систему местного самоуправления'. Во многих государствах местное самоуправление указывает на локальный характер выполнения функций демократичес-кого государства. Мы пошли по англосаксонской модели организации местного самоуправления, но в худшем варианте, ибо там основную роль играет представительный орган местного самоуправления: «силь-ный совет -- слабый мэр», а у нас модель: «кругом один мэр». Конти-нентальная модель основана на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Достаточно рабо-тоспособной была в этом плане и «советская модель» местного само-управления. Следовало бы обновить его содержание, принципы работы и сохранить.

Организационную структуру местного самоуправления в соответ-ствии с законодательством определяет население, реализуя свои права на самоуправление, осуществляя последнее как через орган местного самоуправления, так и путем прямого волеизъявления на референду-мах и сходах.

В последнее время все чаще говорится  о делегировании части полно-мочий государственной власти и ресурсов для их реализации органам местного самоуправления. Это ведет к возврату к тому принципу феде-рализма, который наши правоведы-концептуалисты не довели до уров-ня местных сообществ. Местное самоуправление, представляя важную форму народовластия, гарантированную Конституцией Российской Федерации, призвано на данной конкретной территории осуществлять публичную власть. Эта власть имеет следующие характеристики: нали-чие органов и аппарата управления; осуществление власти на опреде-ленной территории и по отношению ко всему населению, проживающему на ней на основе законов и нормативных актов; возможность уста-новления своих сборов и налогов для самостоятельного формирования бюджета и осуществления местных социальных программ.

Местное самоуправление -- это подзаконная  власть, в отличие от су-веренной верховной власти'. В современной интерпретации муници-пальная власть является одной из разновидностей самоуправления[2,114].

Принципы  федерализма и местное самоуправление. Изучая про-блемы местного самоуправления, необходимо понять их связь с пред-метом федералогии. Это обусловлено тем, что местное самоуправле-ние является, пусть и обособленной, но все же формой осуществления власти, завершающей ее функциональные основы. Местное самоуп-равление -- фундамент федерализма, ибо оно «фундамент российской системы народовластия»[10,85]. Таково значение местного самоуправления, хотя наладить его оказалось делом нелегким, потому что все старают-ся командовать, а не удовлетворять потребностям граждан.

Справедливым  следует считать мнение тех, кто  рассматривает го-сударственную власть и местное самоуправление как два вида публич-ной власти[8,532]. Такое определение будет наиболее точным.

При этом зачастую проблема местного самоуправления заключает-ся в его взаимоотношениях с субъектом Федерации, где многое оста-ется неучтенным. Кроме того, процесс новой централизации приво-дит к тому, что субъект Федерации не может уже ничего взять или выпросить «сверху», как предусмотрено Конституцией, а должен по-полнять «корзину» своих полномочий «снизу». Отсюда и следует, что централизация власти ослабляет функции и полномочия местного са-моуправления. Значит, опять начнутся процессы отчуждения гражда-нина, гражданских сообществ от власти. У нас есть министерства об-разования, здравоохранения.