Общие принципы организации местного самоуправления

При этом к перечню полномочий местного значения приравниваются «отдельные государственные  полномочия органов исполнительной власти области, переданные органам  местного самоуправления законом области. Реализация этих полномочий под-контрольная органам государственной власти области». В государ-ственной вертикали власти, в системе федеративных отношений есть полномочия, которые целесообразнее регулировать «сверху», а есть и такие, которые поддаются управленческому воздействию «снизу». Для повышения эффективности управления государственными и обще-ственными делами представляется необходимым сочетать эти подходы. Федерализм -- это не просто разделение властных полномочий по вер-тикали, но и поиск эффективных форм власти и управления на всех уровнях. В настоящее время практикуется разработка и реализация фе-деральных и региональных программ совместно с органами местного самоуправления на базе местных сообществ.

Отметим еще два важных момента. Первое: надежной защитой мест-ного самоуправления может стать завершение формирования всеобъ-емлющей правовой базы местного самоуправления на федеральном уровне, подкрепленной соответствующим региональным законода-тельством, учитывающим специфику конкретных территорий.

Второе: на местах ждут принятия законов, определяющих принци-пы финансово-хозяйственной деятельности органов самоуправления. Требуют конкретизации их прав по распоряжению недвижимостью, земельными, водными и иными ресурсами. Без такой базы невозмож-но всерьез говорить о силе местной власти. Отсюда вывод: местное са-моуправление будет иметь успех в благополучном обществе, где рабо-тает экономика и живут люди если не среднего класса, то хотя бы средней обеспеченности. Следует помнить, что у маргинальных слоев самоуправления не бывает.

Принцип наделения органов местного самоуправления государ-ственными полномочиям, как это определено Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 132), является тем связующим звеном, которое позволяет включать местное самоуправление в систему федеративных отно-шений. Перед местным самоуправлением еще достаточно долго будет стоять целый ряд государственных задач, которые оно вынуждено будет решать. Невозможно буквальное истолкование «отделения» местного самоуправления от государства. Противопоставление двух уровней пуб-личной власти не оправдано и не имеет под собой почвы, если каждый уровень занят эффективностью осуществления на практике народовла-стия. А. С. Ященко писал в свое время, разрабатывая теорию федерализ-ма, что невозможно отделить местные цели от общегосударственных, «так как они различаются друг от Друга не по качеству, а по степени»[15,201].

Европейская хартия местного самоуправления позволяет  опреде-лить его как форму народовластия, которая дает право территориаль-ным общностям с использованием собственных ресурсов и через свои выборные органы решать определенный круг вопросов в интересах местного сообщества.

Обладая признаками института власти, оно  по своей природе носит государственно-общественный характер при совпадении объекта  и субъекта власти. Это порождает  проблему двойственности развития местного самоуправления, противоречие между  государственными и общественными  началами; все эти трудности можно  разрешить лишь при установлении между ними разумного баланса.

Местное самоуправление представляет один из базовых элементов выстраивания целостной трехуровневой системы  власти в едином фе-деративном государстве. Но в этой системе существуют три проблемы:

первая -- это не до конца проведенное разделение полномочий между всеми уровнями публичной власти; вторая -- определение внутренней структуры модели местного самоуправления. В России есть все модели, что и делает затруднительным их определение. Наконец, последняя проблема-- территориальное устройство местного самоуправления. Помимо этого, в регионах отсутствует четкое законодательство, кото-рое связывало бы все эти уровни в работающую систему.

Глава 2. Местное самоуправления и  государство

2.1.Местное самоуправление в  системе гражданского общества

Конституционное провозглашение отделения местного са-моуправления от системы органов государственной власти было встречено в России с энтузиазмом. И это не случайно. С прак-тической реализацией этого положения связывались большие надежды в области формирования гражданского общества и обеспечения реальной самостоятельности низового уровня управления, -- уровня, наиболее приближенного к населению.

После принятия новой Конститу-ции прошел уже не один год, а проблем в области местного самоуправления не меньше, а может быть, и больше. Да и при-нятие долгожданного Закона РФ «Об общих принципах орга-низации местного самоуправления в Российской Федерации» не внесло необходимой ясности; более того, породило ряд но-вых, требующих решения проблем. Что же до Государственной Программы поддержки местного самоуправления, о необходи-мости которой говорилось уже не раз, то ее реально как бы вообще не существует.

Причина сложившейся ситуации -- прежде всего  в ошибоч-ной трактовке некоторых общетеоретических вопросов, что яв-ляется существенным, сдерживающим процесс становления мес-тного самоуправления фактором. Поэтому, прежде чем при-ступить к непосредственному рассмотрению проблем становле-ния и развития местного самоуправления в России, останов-люсь на некоторых общеметодологических вопросах. Пожалуй, все или, по крайней мере, большинство современных взглядов и концепций исходят из того, что местное само-управление является важнейшей составляющей гражданского общества. И с этим следует согласиться. Именно исходя из та-кой трактовки и приступали к реформе местного самоуправле-ния в России. Логика реформирования местного самоуправле-ния, а точнее, его конституционно-законодательного оформле-ния была такова.Местное самоуправление является важнейшим институтом гражданского общества. Последнее же, в соответствии со сло-жившимися воззрениями, противостоит государству в качестве сферы общественных отношений, где непосредственно реали-зуются интересы граждан и удовлетворяются их повседневные потребности. Следовательно, местное самоуправление должно быть исключено и (по мнению многих) абсолютно обособлено от системы органов государственной власти. Однако, провозгласив подобный, на первый взгляд весьма демократический, тезис, его сторонники до сих пор не сформировали ни развернутой концеп-ции, ни стройной нормативно-законодательной базы формиро-вания и функционирования местного самоуправления.

Причин  этому множество. Но важнейшая заключается в том, что, поставив вопрос о необходимости отделения местного са-моуправления от системы органов государственной власти, наши законодатели загнали себя в своеобразный методологический тупик. Реализация на практике отмеченного тезиса еще более затруд-нила восстановление и поддержание единства исполнительной вертикали российского государства. И выход из создавшейся ситуации немыслим без нового взгляда на такую, казалось бы, чисто теоретическую проблему, как проблема взаимоотноше-ний государства и гражданского общества.

Проблематика  гражданского общества до недавнего  времени развивалась в русле  представлений, зародившихся и получив-ших развитие еще в XVII--XVIII веках. Гражданское общество рассматривается в качестве сферы общес-твенных отношений, противостоящей государству. В отличие от последнего, в рамках которого «царит власть и принужде-ние», гражданское общество -- это сфера, где в наибольшей степени реализуется свобода граждан и интересы населения. Со-ответственно, местное самоуправление представляет собой важ-нейший институт гражданского общества. И это не случайно, поскольку именно на данном уровне гражданин не только в наибольшей степени способен свободно участвовать в приня-тии решений, обеспечивающих удовлетворение его повседнев-ных потребностей и реализацию свободы личности, но -- и это главное -- непосредственно и опять же свободно контролиро-вать исполнение этих решений. Подобные представления зародились на заре фор-мирования буржуазного общества, в эпоху резкого усиления классового противостояния. Поэтому логично, что гражданское общество рассматривалось как институт, в рамках которого (а точнее, исключительно в рамках которого) возможно обеспе-чить реальное равенство прав образующих это общество субъ-ектов, поскольку государство в то время осуществляло главным образом различного рода насильственные функции[5,92].

Современное государство качественно отличается от того, каким оно было не только в XVIII--XIX веках, но в начале века двадцатого. В те периоды его деятельность была главным обра-зом направлена на обеспечение безопасности граждан, право-порядка и пр., а в эпоху резкого расслоения общества на проти-востоящие друг другу классы -- в основном на обеспечение власти экономически господствующего меньшинства. Поэтому абсолютное большинство населения видело в государстве глав-ным образом институт принуждения и подавления. В этих усло-виях гражданское общество (там, где оно реально существовало) было действительно абсолютно обособлено от государства, а мест-ное самоуправление становилось важнейшей сферой, где гражда-не могли освободиться от диктата и давления государства.В конце XX столетия ситуация кардинально отличается от только что нарисованной картины. Стало фактом резкое (ка-чественное) повышение удельного веса социальных функций го-сударства. То, что раньше было по преимуществу делом отдель-ных граждан (в т. ч. предпринимателей), сегодня все больше начинает выполнять государство. Введение развернутой системы социальных гарантий, развитие современных систем образования, здравоохранения и т. п. позволяет утверждать, что ныне уже нельзя говорить (по крайней мере в отношении госу-дарств с социально ориентированной рыночной экономикой) о принципиальном противопоставлении гражданского общества, с одной стороны, государства -- с другой. Подобный вывод не означает, что вообще стираются разли-чия между двумя рассматриваемыми общественными институ-тами. Однако исследования автора позволяют утверждать, что сегодня происходит некоторое взаимоналожение общественных отношений, ранее однозначно относимых лишь к одному из них.

Сказанное может показаться неожиданным. Однако отличие объектов общественных наук от объектов наук естественных как раз и состоит в том, что в общественных явлениях нельзя четко и однозначно провести разграничительную линию между двумя взаимодействующими явлениями, отношениями и т. п.[5,100] Причем можно констатировать, что с развитием и усложнени-ем общества подобные взаимоналожения увеличиваются и расширяются, охватывая все новые и новые сферы.

Несмотря  на то, что местное самоуправление является важ-нейшим институтом гражданского общества, говорить о его полном отделении от государства, от системы органов государ-ственной власти в современных условиях не вполне корректно. Однако именно это, методологически недостаточно коррект-ное, положение лежит сегодня в основе реформирования мес-тного самоуправления в России. И именно в нем -- причина многих, если не всех неудач в предпринимаемых (даже внешне вполне взвешенных и продуманных) практических шагов.

Идея  о необходимости переосмысления сущности взаимоот-ношений местного самоуправления и системы органов государ-ственной власти не нова. Ее критикуют с различных позиций. Так, нередко в выступлениях руководителей ряда субъектов Федерации звучат призывы к восстановлению прежней, советс-кой формы организации «местного самоуправления». Причем, как правило, необходимость подобного возврата мотивируется тем, что в современных условиях некоторые территориальные уровни, в частности административные районы и города, не готовы пере-йти к самостоятельной организации своей жизнедеятельности.

Однако  с подобными утверждениями трудно согласиться. Дело не в кризисном  и переходном характере российской экономики и общества в целом. Дело в том, что местное самоуправление даже в демократическом обществе (а может быть, и именно в нем) должно занимать адекватное ему место и выполнять соот-ветствующие функции в единой исполнительной вертикали го-сударства (в т. ч. и федеративного). И если признать, что еди-ная исполнительная вертикаль является одним из атрибутов системы органов государственной власти, а именно ее исполнительной ветви (а с подобным утверждением трудно не согла-ситься), то тезис, будто местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, при всей своей при-влекательности становится достаточно противоречивым. Да, местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти -- в том смысле, что государство не может указывать органам местного самоуправления, что они должны делать на своей территории. Но законом РФ о местном самоуправлении за ним закреплен определенный объем предме-тов ведения и компетенции, за реализацию которых оно (и соот-ветствующие органы) несет ответственность не только перед сво-им населением, но и, что особенно важно, перед обществом и, следовательно, государством.Таким образом, конституционное положение об отделении местного самоуправления от системы органов государственной власти не только теоретически не бесспорно, но и вступает в противоречие с другими положениями российской Конститу-ции. Ведь закрепление за местным самоуправлением опреде-ленного набора функций означает не только то, что в эти сфе-ры недопустимо вмешательство государства (хотя и это важно, особенно учитывая советский опыт его развития), но и то, что местное самоуправление «обязано» выполнять соответствующие функции, а значит, оно, точнее, его органы должны быть вклю-чены в единую исполнительную вертикаль. Именно этим -- необходимостью включения в названную вертикаль -- местное самоуправление отличается от общественного территориального самоуправления, формирование и функционирование которого является «делом воли и желания» проживающего на той или иной территории населения.И если сказанное верно, то, видимо, следует признать, что антиконституционные попытки подмены в некоторых субъек-тах Федерации органов местного самоуправления местными органами государственной власти и управления, так же как и назначения глав местной администрации главами исполнитель-ной власти (президентами) субъектов Российской Федерации,-- отнюдь не всегда лишь результат автаркических устремле-ний и желания восстановить административно-командную сис-тему в рамках отдельных регионов.Итак, предпосылка решения многих проблем, стоящих сегод-ня перед местным самоуправлением, видится в пересмотре во-проса о его месте в системе органов государственной власти. Речь должна идти не об отделении первого от второй, а о наделении местного самоуправления (как, впрочем, и других уровней тер-риториального управления) полной, а главное, реальной самос-тоятельностью в рамках закрепленных за ним компетенции. Именно подобный подход позволит рассматриваемому инсти-туту занять адекватное место в системе современного граждан-ского общества.

2.2.Местное  самоуправление в единой исполнительной  вертикали

Проблема  формирования системы местного самоуправления, помимо своей чисто демократической  направленности, должна быть связана  и с задачей восстановления управляемости  всего социально-экономического пространства России, что немыс-лимо без укрепления единой исполнительной вертикали.

Однако (как уже отмечалось) реализация тезиса об отделе-нии местного самоуправления от системы органов государствен-ной власти привела к тому, что проблема фактически перестала быть предметом как теоретического анализа, так и нормотворчества. А это, в свою очередь, способствовало усилению дезор-ганизации социально-экономического пространства в целом, на что сегодня постоянно обращают внимание руководители страны и регионов. Единая исполнительная вертикаль -- атрибут любого ста-бильно развивающегося государства, будь то государство уни-тарное или федеративное. Если в отношении вертикали зако-нодательной федеративное государство, с одной стороны, и го-сударство унитарное -- с другой, различаются в принципе, то в случае вертикали исполнительной подобные принципиальные различия между двумя типами государственного устройства от-сутствуют. В обоих случаях существует необходимость обеспе-чения единства социально-экономического пространства пос-редством выработки и реализации общих принципов его фун-кционирования и развития. Современное положение России, однако, имеет особеннос-ти, связанные с тем, что, во-первых, российская государствен-ность находится в фазе перехода от унитарно-авторитарной к новой, федеративно-демократической форме. Во-вторых, мест-ное самоуправление находится лишь на начальной стадии свое-го формирования. В-третьих, задача построения современной рыночной экономики еще далека от своего решения. Вместе с тем формирование и функционирование единой исполнительной вертикали является одной из предпосылок до-стижения социально-экономической стабильности общества. Она, в самом общем виде, охватывая все уровни территориаль-ного управления, представляет собой совокупность институтов и механизмов, обеспечивающих исполнение общегосударствен-ных конституционных и нормативно-законодательных норм, а также повсеместный контроль за реализацией общенациональ-ных интересов, в т. ч. и на местах, на основе формируемых на общих принципах отношений между Федерацией, субъектами Федерации и местным самоуправлением.

Незавершенность и противоречивость процесса разграничения  предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением, а также процесса распределения  полномочий между органами государственной  власти Федерации, ее субъектов и  органами местного самоуправления также  является фактором, сдерживающим процесс  формирования единой исполнительной вертикали. Имеющиеся противоречия приводят, с  одной стороны, к взаимному вмешательству  органов управления различных уров-ней в сферы компетенции друг друга, с другой -- к взваливанию вышестоящими органами территориального управления на плечи органов нижестоящих проблем, для решения которых на местах нет достаточных ресурсов.Как уже отмечалось, конституционное положение об отделе-нии местного самоуправления от системы органов государствен-ной власти создало своеобразную юридическую основу для ис-ключения местного самоуправления из поля действия государ-ственной исполнительской дисциплины. А это создало почву для двоякого рода последствий. Во-первых, местное самоуправление начинают приравнивать -- и подобные представления уже получили распространение -- к некоей разновидности общественного самоуправления. Од-нако, несмотря на известное внешнее сходство этих обществен-ных институтов -- оба призваны удовлетворять, в рамках сущес-твующего законодательства, повседневные потребности и интере-сы граждан, -- они имеют принципиально различную сущность. Местное самоуправление является обязательным, конститу-ционно закрепленным элементом системы общественных отно-шений в целом, территориального управления, в частности, в любом демократическом государстве. За ним, опять же консти-туционно (или законодательно), закреплен определенный объ-ем компетенции, которые при отсутствии подобного института просто могут не быть реализованы. Формирование же различ-ных форм общественного самоуправления зависит от конкрет-ных потребностей конкретного населенного пункта.