Особенности местного самоуправления в России

 Следовательно,  самостоятельность местного самоуправления  имеет пределы, устанавливаемые  Конституцией Российской Федерации  и федеральными законами, а само  местное самоуправление интегрировано  в общую систему управления  делами общества и государства.         

 Местное  самоуправление осуществляется  в соответствии с Конституцией  Российской Федерации, Федеральным  законом "Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации”, другими  федеральными законами, уставами  субъектов Российской Федерации,  законами субъектов Российской  Федерации.        

 Федеральные  законы, законы субъектов Российской  Федерации, устанавливающие нормы  муниципального права, не могут  противоречить Конституции Российской  Федерации и Федеральному закону "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации”, ограничивать гарантированные  ими права местного самоуправления.         

 Не  являясь частью системы государственных  органов, органы местного самоуправления, как и все местное самоуправление  в целом, – не только форма  самоорганизации населения для  решения своих задач. Это также  форма осуществления публичной  власти, власти народа. Вот почему  деятельность органов местного  самоуправления характеризуется  такими свойственными органам  государственной власти чертами,  как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений  для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на территории, в рамках которой действуют органы местного самоуправления.        

 Местное  самоуправление создает условия  для приближения власти к населению,  для гибкой системы управления  на местах, хорошо приспособленной  к местным особенностям. Оно способствует  развитию инициативы и самостоятельности  граждан и в конечном счёте развитию муниципальной демократии.         

 Местное  самоуправление осуществляется  на всей территории Российской  Федерации.        

 Муниципальное  образование действует в соответствии  с уставом, примерное содержание  которого определяется Федеральным  законом "Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации”        

 Устав  муниципального образования подлежит  государственной регистрации в  порядке, установленным законом  субъекта Российской Федерации.        

 Федеральные  органы государственной власти, органы государственной власти  субъектов Российской Федерации  создают необходимые правовые, организационные  материально-финансовые условия  для становления и развития  местного самоуправления и оказывают  содействие населению в осуществление  права на местное самоуправление.         

 Важную  роль в этом играет Совет  по местному самоуправлению в  Российской Федерации, являющийся  координационным центром при  Президенте Российской Федерации.  Совет обеспечивает рассмотрение  важнейших вопросов развития  местного самоуправления и подготовку  соответствующих предложений Президенту  Российской Федерации.        

 Так,  вопрос о взаимоотношениях органов  местного самоуправления с органами  государственной власти очень  актуально освещен Президентом  в его докладе от 23 октября  2002 года «Местное самоуправление  в Российской Федерации: состояние  и перспективы развития» «Право  населения страны на местное  самоуправление создает ответственность  государства за обеспечение возможности  его реализации. Этот подход предполагает  совершенствование законодательства, оптимизацию территориальной организации,  рациональное распределение полномочий  для максимального удовлетворения  интересов граждан. При этом  не следует необоснованно отдалять  друг от друга институты государственной  власти и органы местного самоуправления. И государственная власть, и местное  самоуправление являются дополняющими  друг друга формами народовластия,  то есть публичной власти народа.         

 Совершенно  необходимой представляется более  четкая регламентация вариантов  организации местного самоуправления, обусловленная необходимостью закрепления  различного объема полномочий  за муниципальными образованиями,  в значительной степени отличающимися  друг от друга по количеству  жителей и инфраструктуре при  обязательном сохранении равенства  прав граждан на осуществление  местного самоуправления в независимости  от места жительства.         

 Критерием  формирования и определения объема  полномочий любого уровня публичной  власти должна быть эффективность  решения именно на этом уровне  определенного круга общественно  значимых проблем. Безусловно, именно  на местном уровне наиболее  эффективно решаются такие социальные  задачи, как обеспечение населения  социальным жильём, предоставление  основного общего образования,  обеспечение первичной медицинской  помощи, благоустройство территории, предоставление коммунальных услуг,  услуг местного транспорта и  связи, создание оптимальных условий для качественного торгового, бытового, культурного обслуживания населения.»[10]        

 Также  в докладе большое внимание  уделено контролю и ответственности  в деятельности органов местного  самоуправления.        

 «В  последнее время возникло ясное  осознание того, что одной из  главных причин, препятствующих  позитивному развитию и социально-экономическому  процветанию России, является острая  проблема безответственности органов  и должностных лиц местного  самоуправления. В связи с этим  особенно актуальными становятся  вопросы организации и осуществления  контроля за деятельностью (бездеятельностью) органов и должностных лиц местного самоуправления и их ответственности. Нерешенность этих вопросов также является источником серьезнейших политических рисков.         

 В  действующем законодательстве о  местном самоуправлении вопросы  подконтрольности органов местного  самоуправления решены трояким  образом:        

- Внутренний  контроль. В соответствии со статьей  15 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного  самоуправления в Российской  Федерации» контроль деятельности  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления, предусмотренных уставами  муниципальных образований, находится  в исключительном ведении представительных  органов местного самоуправления. В случае возникновения конфликта  между представительным и иными органами местного самоуправления при осуществлении контрольных полномочий наиболее часто возникают судебные споры между контролирующими и контролируемыми органами по поводу отмены тех или иных решений. При этом самостоятельное право отменить незаконное решение исполнительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления у представительного органа местного самоуправления отсутствует. Последний имеет право лишь предложить исполнительной власти принять меры по устранению тех или иных нарушений, а при невыполнении - обратиться в суд. Полномочия представительного органа местного самоуправления, таким образом, явно недостаточны для осуществления действенных контрольных функций.      

- Контроль  со стороны населения. В Федеральном  законе «Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации» содержатся  статьи об ответственности органов  и должностных лиц местного  самоуправления перед населением. В частности, предусмотрен такой  вид ответственности, как возможность  досрочного прекращения полномочий  главы муниципального образования  в результате утраты доверия  населения. Порядок и условия  ответственности органов местного  самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления  в результате утраты доверия  населения определяются уставами  муниципальных образований. Но  практическая сторона регулирования  ответственности в виде утраты  доверия совершенно неясна. Речь, очевидно, идет о голосовании  населения по вопросу о доверии  органу или должностному лицу  местного самоуправления. Но кто  должен организовать такое голосование?  Каковы его последствия? Наступает  ли с выражением недоверия  прекращение полномочий органа, должностного лица? Или они обязаны  подать в отставку? Каковы меры  принуждения к отставке в случае  саботажа? Фактически население  лишено возможности решить вопрос  о выражении доверия либо недоверия  главе муниципального образования  либо представительному органу. Таким образом, возникает дисбаланс  между правом населения избрать  органы (должностных лиц) местного  самоуправления и правом населения  привлечь органы и должностные  лица местного самоуправления  к ответственности. Это существенно  ограничивает реальные возможности  граждан по осуществлению контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.       

- Контроль  со стороны государства. Соответствующие  нормы закреплены в новой редакции  статьи 49 Федерального закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации». В случае признания  судом несоответствия решений  органов местного самоуправления  Конституции, федеральному или  региональному законодательству  Президент Российской Федерации  или глава субъекта Федерации  получают право распускать представительный  орган местного самоуправления  и снимать с должности главу  муниципального образования. Это  механизм, безусловно, более эффективен, чем действовавший до августа  2000 г. Однако он также достаточно громоздок и сложен на практике, что подтверждается фактом отсутствия правоприменительной практики такого рода. Вообще во взаимоотношениях органов государственной власти, в особенности исполнительной власти и органов местного самоуправления, только надзора за законностью явно недостаточно. Государственные органы должны также располагать и возможностью контролировать использование муниципальной собственности и муниципальных финансов. Невозможно определить необходимый уровень трансфертов муниципальному образованию, не имея возможности проведения аудита его бюджета. Органы государственной власти вынуждены работать с органами местного самоуправления по финансовым вопросам практически вслепую, что совершенно недопустимо. Муниципальные бюджеты не могут быть тайной для государственных органов. За лозунгами невмешательства в дела местного самоуправления кроется элементарная бесконтрольность и безответственность.

Явный недостаток действенных контрольных  инструментов в сфере местного самоуправления возник закономерно. Российское местное  самоуправление в силу специфики  обстоятельств своего формирования оказалось выведено как из-под гражданского контроля снизу, так и из-под политического контроля сверху. На первом плане обычно находится проблема слабости местного самоуправления, отсутствия у него достаточных ресурсов для исполнения вмененных ему функций. Но это - лишь следствие ситуации, когда целые сферы жизнеобеспечения и удовлетворения повседневных нужд граждан, формально переданные местному самоуправлению, на самом деле тем самым выведены из-под государственного контроля и не поставлены ни под какой другой. Местное самоуправление превращается в «серую зону», в которой рождается целый спектр социальных патологий. Безусловно, дефицит ресурсного обеспечения местного самоуправления является негативным обстоятельством и должен быть преодолен. Но если его восполнение не будет сопровождаться оптимизацией контрольных инструментов, ситуация только ухудшится. К тому же в ряде случаев целесообразно не накачивать ресурсами слабые институты, которым вменен непосильный объем функций и полномочий, а перевести полномочия туда, где естественным образом концентрируются необходимые для их исполнения ресурсы и имеются более широкие возможности контроля за их распределением. Этот подход не противоречит ни демократическим принципам, ни здравому смыслу - наоборот, именно он мотивирован соображениями защиты общего блага. Более того, необходимо в каждом конкретном случае определять, в какой пропорции сочетать восстанавливаемый гражданский контроль снизу и государственный контроль сверху, используя в качестве единственного критерия конечную эффективность деятельности.        

 Контроль  и ответственность не являются  самоцелью. Они - лишь инструмент  повышения значимости органов  местного самоуправления, укрепления  их престижа в глазах населения  муниципальных образований, повышения  доверия населения к публичной  власти в целом.»[11]        

3.3 Акты  органов местного самоуправления         

 Местное  самоуправление опирается на  прочную конституционную основу, осуществляется в соответствии с федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, а также собственными правовыми актами. Правовые акты органов местного самоуправления в связи с обширностью решаемых этими органами вопросов разнообразны. Этот вывод не противоречит конституционному указанию на то, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». «При любом толковании этого указания ясно, что не может быть предусмотренных Конституцией органов самоуправления, которые осуществляли бы публичную власть без издания правовых актов». Акты самоуправления являются непосредственным волеизъявлением. Прямое волеизъявление граждан служит наиболее демократическим источником правотворчества. Личные и социальные интересы находят здесь органическое сочетание. В актах самоуправления сближается и даже сливается круг лиц, принимающих решения, и круг лиц, исполняющих эти решения. Возникает вопрос: как оформить непосредственное волеизъявление людей, каким образом придать ему юридически корректный и обязательный смысл, как соотнести такое решение с правовыми актами?  Граждане и их объединения, социальные общности сами вырабатывают правила поведения, нормы и добровольно им следуют. Происходит фиксированное прямое волеизъявление, которое становится юридически значимым решением — актом. И его следует включить в общую систему правовых актов, отмечая при этом высокую значимость и ценность.