Особенности местного самоуправления в России

 К  вопросам местного значения закон  относит принятие и изменение  уставов муниципальных образований,  контроль за их соблюдением. Муниципальное образование имеет устав, в котором указываются:

1) границы  и состав территории муниципального  образования;

2) вопросы  местного значения, относящиеся  к ведению муниципального образования;

3) формы,  порядок и гарантии непосредственного  участия населения в решении  вопросов местного значения;

4) структура  и порядок формирования органов  местного самоуправления;

5) наименование  и полномочия выборных, других  органов местного самоуправления  и должностных лиц местного  самоуправления;

6) срок  полномочий депутатов представительных  органов местного самоуправления, членов других выборных органов  местного самоуправления, выборных  должностных лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления  в силу нормативных правовых  актов органов местного самоуправления;

8) основания  и виды ответственности органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления;

9) порядок  отзыва, выражения недоверия населением  или досрочного прекращения полномочий  выборных органов местного самоуправления  и выборных должностных лиц  местного самоуправления;

10) статус  и социальные гарантии депутатов,  членов других выборных органов  местного самоуправления, выборных  должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения  их полномочий;

11) гарантии  прав должностных лиц местного  самоуправления;

12) условия  и порядок организации муниципальной  службы;

13) экономическая  и финансовая основа осуществления  местного самоуправления, общий  порядок владения, пользования и  распоряжения муниципальной собственностью;

14) вопросы  организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием  на территории муниципального  образования национальных групп  и общностей, коренных (аборигенных)  народов, казачества с учетом  исторических и иных местных  традиций;

15) другие  положения об организации местного  самоуправления, о компетенции и  порядке деятельности органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления  в соответствии с законами  Российской Федерации и законами  субъектов Российской Федерации.         

 Устав  муниципального образования разрабатывается  муниципальным образованием самостоятельно. Устав муниципального образования  принимается представительным органом  местного самоуправления или  населением непосредственно.        

 Обеспечению  законности на местной территории  служит норма об административной  ответственности должностных лиц  и граждан – штраф в судебном  порядке — за невыполнение  решений органов местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции.  В то же время решения, нарушающие  Конституцию и законы России, законы и иные акты области,  могут быть отменены в судебном  порядке. Допускается их обжалование.         

 Местное  самоуправление осуществляется  в соответствии с Конституцией  Российской Федерации, Федеральными  законами, уставами субъектов Российской  Федерации, законами субъектов  Российской Федерации.        

.

4 Ответственность  органов и должностных лиц  местного самоуправления в Российской  Федерации

4.1 Ответственность  органов и должностных лиц  местного самоуправления                                                                                                                                                                                         

 Население  решает вопросы местного значения  непосредственно или через органы  местного самоуправления. Причем  наличие у муниципальных образований  выборных органов согласно Федеральному  закону «Об общих принципах  организации местного самоуправления  в Российской Федерации» является  обязательным. Органы местного самоуправления  наделяются в соответствии с  уставами муниципальных образований  собственной компетенцией в решении  вопросов местного значения.         

 Решение  вопросов непосредственного обеспечения  жизнедеятельности населения муниципального  образования, отнесенных уставом  муниципального образования к  его ведению, зависит прежде всего от того, насколько эффективно организована работа органов местного самоуправления, насколько инициативны и предприимчивы они в своей деятельности. Поэтому, в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни, претензии населения муниципального образования должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а так же к себе, ибо население самостоятельно формирует муниципальные органы, а так же непосредственно решает в соответствии с Законом вопросы местного значения. Реализация данного принципа предполагает использование населением муниципальных образований различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, которые находят свое закрепление в уставах муниципальных образований. Деятельность муниципальных органов должна исходить из интересов населения, его исторических и иных традиций.          

 Одним  из главных признаков новой  модели местного самоуправления  является ответственность представительных  органов, глав местного самоуправления, в первую очередь, перед населением. Принцип ответственности органов  и должностных лиц местного  самоуправления перед населением  призван обеспечить:

1) Эффективность  обеспечения местных задач, отнесенных  к ведению муниципальных образований;

2) Учет  и защиту интересов населения  муниципальных образований в  деятельности органов местного  самоуправления;

3) Тесную  связь с органами и должностными  лицами местного самоуправления.          

 Основанием  для наступления ответственности,  в соответствии с Законом, является  утрата доверия населения. Прядок  и условия ответственности перед  населением определяется Уставами  муниципальных образований. Свое  недоверие органам, должностным  лицам местного самоуправления  население может выразить с  помощью форм прямого волеизъявления  граждан, например референдум  или отзыв должностного лица. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции, Устава субъекта Российской Федерации, Федеральных законов, Законов субъекта Российской Федерации, Устава муниципального образования, а также за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти, материальными и финансовыми средствами. Местное самоуправление, решая свои задачи, действует в интересах граждан, населения, общества в целом. Оно логическая часть государства и в этой связи решает, в том числе и общегосударственные задачи. Конкретные формы этого единства различны, но при этом всегда необходимо исходить из того, что природа их сотрудничества не позволяет сделать вывод о подчиненности одного другому, хотя бы потому, что у них разные предметы ведения, они различаются как характером, так и силой своих предписаний. Однако, тем не менее, существует определенная сфера их взаимодействия, в которой государство наделяется правом контроля и стимулирования направленности и активности деятельности органов местного самоуправления. В частности, Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[12] закрепляет обязанность такого государственного органа как прокуратура РФ осуществлять контроль, в том числе за исполнение федеральных законов, законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Проявлением этого может выступать возможность привлечения органов и должностных лиц местного самоуправления к ответственности перед государством.         

 Федеральный  Закон РФ «Об общих принципах  организации местного самоуправления  в РФ», определяет ответственность  органов местного самоуправления  перед государством и населением  как важнейший принцип функционирования  системы местного самоуправления. Нормативно-правовой основой ответственности  органов местного самоуправления  перед государством являются  федеральное и региональное законодательство, а также уставы муниципальных  образований. Неправомерные действия  того или иного органа или  должностного лица местного самоуправления  влекут применение специальных  мер принуждения с целью восстановления  нарушенного порядка. Эти меры применяются органами государства и от имени государства, поэтому данный вид ответственности в Федеральном Законе назван ответственностью перед государством[13]. При этом следует учитывать, что ущерб действиями местных органов или должностных лиц необязательно причиняется государству, он может причиняться как физическим, так и юридическим лицам, но поскольку их права охраняются государством и представляют для него особый интерес, то основанием такой ответственности можно образно сказать является особый, установленный государством механизм регулирования тех или иных правоотношений.         

 Федеральный  Закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления  в РФ»[14] определил общее основание данного вида ответственности – нарушение органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, Конституции, Устава субъекта РФ, федерального закона, закона субъекта РФ, а также устава муниципального образования. Одновременно, как это уже указывалось, данные нарушения в соответствии с региональным законодательством, а также актами местного самоуправления могут выступать как основания ответственности и перед населением муниципального образования, что может повлечь инициирование процедуры роспуска того или иного органа или отзыва должностного лица. Формами ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления выступает уголовная, административная, дисциплинарная, материальная, а также специальная ответственность, выражающаяся в прекращении полномочий того или иного органа или выборного лица. Вполне естественно, что применение уголовной, дисциплинарной ответственности возможно только к должностным лицам и иным представителям местного сообщества, так как изначально субъектом этих видов ответственности выступают именно физические лица, а не коллективные образования. Для непосредственной реализации этого вида ответственности органов и представителей местного сообщества необходимо наличие нормативно-правовой базы, закрепляющей основания и процедуру привлечения их к ответственности. Огромная роль в правовой регламентации этого вопроса с учетом современного развития российской государственности должна принадлежать субъектам РФ. Одновременно, следует сказать о том, что процесс развития регионального законодательства, посвященного вопросам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, сталкивается с определенными проблемами, связанными с неоднозначностью развития регионального законодательства, как уже отмечалось ранее. Как говорилось выше, существует определенная проблема отнесения указанных действий к числу оснований ответственности органа и должностного лица перед населением, однако есть и еще одна проблема. Смысл ее состоит в том, что устанавливается ответственность этих лиц перед государством в случае нарушения предписаний устава муниципального образования. В этой связи говорить об ответственности перед государством необходимо с большой оговоркой, так как устав «выражает волю населения муниципального образования, и нарушение его ближе примыкает к основаниям ответственности перед населением данного муниципального образования»[15]. Как обоснование логической последовательности упоминания данного деяния как основания наступления ответственности перед государством, необходимо указать, что именно государство в данном случае установило независимость местного самоуправления, закрепило его предметы ведения, создало механизм гарантированности реализации своих предписаний, а также предписаний местного самоуправления. Тем самым, был установлен особый порядок организации управления на муниципальном уровне. Еще раз напомню, что установлено это было самим государством. Как следствие этого всякое нарушение установленного государством порядка управления, тем более, если это касается самих конституционных его основ, каким является местное самоуправление, должно вызывать применение особых мер, выражающих оценку, как деяний, так и виновных в этих деяниях.          

 Говоря  об ответственности органов и  должностных лиц местного самоуправления  перед государством необходимо  указать еще на одно специфическое  основание этой ответственности,  которое вытекает из особого  характера взаимодействия государства  и местного самоуправления. Конституция  РФ[16] и Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[17] определяет возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, что, в свою очередь, вызывает необходимость закрепления некоторых специфических особенностей этого взаимодействия. Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», закрепляя эти особенности, устанавливают следующее:

а) наделение  органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами либо законами субъекта РФ. Здесь также нужна  определенная корректировка регионального  законодательства. «…№ 131-ФЗ законы субъектов  Российской Федерации в части  наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями надлежит привести в соответствие с  Федеральным законом до 1 ноября 2005г. Однако с точки зрения хода бюджетного процесса для финансирования этих полномочий в 2006г. их перечень следует определить не позже, чем в апреле–мае 2005г., а еще лучше совместить приведение законодательства субъектов РФ в  части наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями со «сплошным просмотром»  законодательства»[18].

б) наделение  государственными полномочиями происходит с одновременной передачей муниципальным  органам необходимых материальных и финансовых ресурсов. Финансовые средства ежегодно предусматриваются  соответственно в федеральном бюджете, бюджете субъекта РФ. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля над осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими материальными и финансовыми ресурсами. В данном случае наступление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством связано не с нарушением конституционных норм и предписаний текущего законодательства РФ и субъектов РФ, а с ненадлежащим исполнением или неисполнением этих государственных полномочий. Правда, необходимо заметить, что передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий происходит на основании закона, что прямо соответствует статье 132 Конституции РФ, и это может являться предпосылкой констатации факта неисполнения предписаний закона.