Программно-целевой подход к планированию

Содержание  
 
 
 

     введение

     Широкое применение за годы экономических реформ получил такой действенный инструмент государственного воздействия на экономические  процессы, как программно-целевое  планирование.

     Общепризнанно его преимущество над другими  формами государственного планирования и прогнозирования в способности комплексного решения сложных экономических, социальных, технических и других проблем методами, в полной мере вписывающимся в механизмы рыночной экономики. Большое место в программно-целевом планировании заняли разработка и реализация целевых программ развития регионов страны.

     Эти годы явились периодом интенсивного поиска наилучших методов использования  и реализации федеральных целевых  программ (ФЦП) в том числе и  целевых программ развития регионов (РЦП). Совершенствовались порядок и методы разработки целевых программ, уточнялся их перечень, предназначенный для финансирования из федерального и регионального бюджетов, определялись организационные основы их реализации.

     Вместе  с тем к настоящему времени методы разработки и реализации РЦП развития регионов нельзя считать достаточно отработанными. Существуют проблемы как в обеспечении действительной приоритетности развития тех или иных регионов, отобранных для решения их экономических и социальных проблем программными методами, так и в финансовом обеспечении их реализации.

     Следует отметить, что возможности программно-целевого подхода предопределяют:

     - во-первых, максимальное удобство  для управляющего органа добиваться  именно с помощью целевых программ  конечных целей. Целевая программа позволяет структурировать основную цель (т.е. выделить отдельные подцели), четко списать все уровни решения проблемы и необходимые для этого ресурсы, проконтролировать расходование выделенных ресурсов и степень достижения поставленной цели. Таким образом, следует признать, что программирование оказалось весьма удобным инструментом государственного регулирования социально-экономических процессов;

     - во-вторых, целевые программы позволяют  сконцентрировать дефицитные ресурсы  на наиболее приоритетных, с точки зрения управляющего органа, направлениях;

     - в-третьих, целевые программы  являются своеобразными «островками»  эффективного государственного  регулирования социально-экономических  процессов в условиях отсутствия  тотального директивного планирования;

     - в-четвертых, государственное программирование  органично вписывается в систему  бюджетного финансирования, позволяя  управляющему органу выделять  для решения социальной проблемы  определенные финансовые ресурсы.

     Государственное регулирование планирования в экономике рассматривается в работах многих отечественных и зарубежных авторов: В.И. Видяпина, В.Г. Князева, В.П. Орешина, Б.А. Попова, Н.С. Косова, Дж. Хеизера, Б.Рендера. Программно-целевой метод описан в работах Б.А. Райзберга, Н.И. Комова, А.Р. Лейбкинда, Л.Г. Лобко, Б.З.Мильнера, Г.Х. Попова, Г.С. Поспелова И.Эдама, Дж. Иберта и других авторов.

     Цель данной курсовой работы - анализ программно-целевого подхода в государственном управлении.

     Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

     - рассмотреть объективную необходимость  целевого программного управления;

     - дать классификацию целевых программ;

     - рассмотреть программно-целевой  метод государственного управления;

     - провести обзор программного  управления в РК.

     глава 1. программно-целевой подход к планированию

1.1. Объективная необходимость  целевого программного  управления

     В любой стране, при любой общественно-политической и социально-экономической системе  экономика, в той или иной степени, управляется государством в лице государственных органов, при этом соотношение инструментов государственного регулирования зависит от доли государственного сектора, исторических особенностей страны и характера решаемых в конкретное время задач.

     Проблема  государственного вмешательства в экономику является важной для любого государств. Оно имеет место как в централизованно управляемой экономике, так и в условия развития рыночной экономики.

     В странах с централизованной (административно-командной) экономикой вмешательство государств, его участие в управлении экономикой проявляется гораздо более значительно и к тому же в прямой, непосредственной форме в виде директивных планов, жестких законов, государственного распорядительства материальными, финансовыми, природными ресурсами и централизованного распределения основной массы денежных средств через государственный бюджет и финансовые органы.

     В странах с рыночной экономикой степень  вмешательства государства и    его    органов    в    экономическую    деятельность    предприятий    и предпринимателей намного меньше и носит преимущественно косвенный характер. Государство воздействует на экономику посредством законодательных ограничений, налоговой системы, обязательных платежей и отчислений, государственных инвестиций, различных льгот, кредитования, осуществления государственных социальных и экономических программ. В рыночном хозяйстве государству приходится постоянно корректировать глубину своего влияния на экономику.

     Государственное регулирование экономики - воздействие  государства в лице государственных органов на экономические объекты и процессы и участвующих в них лиц; осуществляется госрегулирование, чтобы придать процессам организованный характер, упорядочить действия экономических субъектов, обеспечить соблюдение законов, отстаивать государственные и общественные интересы. Государственное регулирование в широком смысле слова включает прогнозирование, планирование, финансирование, бюджетирование, налогообложение, кредитование, администрирование, учет, контроль.¹

     Функционирование  рыночной экономики не исключает, а, наоборот, предполагает достаточно активное воздействие государства на экономические процессы. Это воздействие во всех странах с рыночной экономикой осуществляется в таких общеизвестных формах, как налоговое, таможенное и корпоративное законодательство, государственный заказ, правила функционирования банковской системы, фондового и валютного рынков, политика процента рефинансирования и т.д. Все эти формы государственного воздействия на экономические процессы не вызывают возражения с точки зрения механизма функционирования рыночной экономики.

     Обычно  у сторонников либеральной модели рыночной экономики решительное  неприятие вызывает инвестирование государством бюджетных средств  в развитие отраслей реальной экономики. Действительно, в рыночной экономике в реальную экономику инвестироваться должны преимущественно корпоративные финансы. Но и здесь есть существенные исключения. Известно, например, что в США - стране с наиболее либеральной рыночной экономикой - весьма крупные государственные средства активно участвуют в венчурном капитале. И это понятно. Вложения в новейшую технику корпорации осуществляют с крайней осторожностью, и поэтому финансирование разработки и внедрения новейшей техники часто берет на себя государство.

     Можно привести и другие примеры, когда те или иные проблемы могут решаться только при активном участии государственных финансов. Так, во всех развитых странах государственные средства в значительных объемах вкладываются в решение ряда острых социальных проблем, особенно касающихся детей, молодежи, инвалидов. Иными словами, государство вкладывает свои средства, собранные в бюджеты в виде налогов, в решение тех проблем, которые в требуемые сроки и в необходимом объеме рынок решить не может. Эта тенденция характерна на современном этапе и для России.

     Российская  экономика в настоящее время  все еще находится и в ближайший  обозримый период будет находиться, в известной мере, в переходном состоянии к полнокровным рыночным отношениям. С одной стороны, более трех четвертей российских предприятий и организаций перешли в частную собственность и еще более 10% являются собственностью общественных организаций или находятся в совместной российской и иностранной собственности. Все эти предприятия и организации не входят в отношения подчиненности с государственными органами исполнительной власти, все свои действия подчиняя корпоративным интересам, что и отвечает требованиям рыночных механизмов.

     С другой стороны, рыночные механизмы  пока полностью не отлажены, все  еще находятся в стадии становления и формирования. Идет интенсивный законотворческий процесс, постоянно вносящий уточнения в правила функционирования субъектов рынка. Сама структура экономики (отраслевая, организационно-управленческая, территориальная), оставшаяся в наследство от планово-централизованной системы ведения хозяйствования серьезно затрудняет нормальное действие рыночных механизмов.

     Далеко  не просто складывается на современном  этапе социально-экономическое развитие России. Наметившийся после финансового  кризиса в августе 1998 г. экономический рост не приобрел еще должной устойчивости.

     Если  в 1999 г. рост ВВП составил 105,4%, то в 2003 г. он вновь пошел на снижение до 105% , в 2006 г. - примерно до 104%. Такое же положение и с ростом промышленного производства: 1999 г. - 111%, 2003 г. 111,9%, 2005 г. - 104,9% и 2006 г. - примерно 104%. Особенно настораживает проявившаяся с 2001 г. тенденция снижения темпов роста инвестиций в основной капитал: 1999 г. -105,3%, 2000 г. - 117,4%, 2003 г. - 108,7% и 2006 г. - примерно 103%.²

     Такая тенденция снижения темпов роста инвестиций в основной капитал делает весьма проблематичным обеспечение достаточных для нормального воспроизводственного процесса темпов экономического роста в ближайшие годы.

     Не  улучшается практически и отраслевая структура промышленного производства, продолжая оставаться в значительной мере топливно-сырьевой. К середине 2005 г. доля во всем промышленном производстве топливно-энергетического комплекса составляла 30.3%, сырьевого (металлургия, химическая и нефтехимическая промышленность, лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная промышленность) - 28,3%, в то время как машиностроение и металлообработка, легкая и пищевая промышленность вместе взятые – всего 35,9%. И в 2006 г. топливно-сырьевые отрасли продолжали расти быстрее обрабатывающих³.

     Деформированная отраслевая структура промышленности приводит к соответствующей структуре  внешней торговли. Удельный вес основных видов топливно-энергетических ресурсов (нефти, нефтепродуктов, природного газа, каменного угля и электроэнергии) в общем объеме экспорта составил к середине 2006 г. около 55%, металлов - более 12%, а машин и оборудования - только 8%. Совсем другая структура российского импорта.

     Здесь, наоборот, около 35% составляли машины, оборудование и транспортные средства и немногим меньше потребительские товары. Отсюда и крайне высокая уязвимость экономики России от внешнеэкономического воздействия (цены на энергоносители, «антидемпинговые» меры и т.д.).

     Большую озабоченность вызывает очень низкая инновационная активность российских предприятий. В 2006 г. доля инновационной продукции во всей промышленной продукции составила всего 4,4%, в то время как в развитых промышленных странах она составляет обычно 20-30%. Даже в машиностроении, где инновационный процесс должен идти быстрее других отраслей, доля инновационной продукции составляет всего чуть более 10%. Это определяет крайне низкую конкурентоспособность отечественной продукции перерабатывающей промышленности, причем не только на внешнем, но и на внутреннем рынке. В результате страна постоянно испытывает давление экспансии зарубежной продукции, что не позволяет отечественным предприятиям найти свою нишу на рынке и наращивать производство.

     Серьезные проблемы существуют в социальной сфере. В 2006 г. 27,6% населения имело доходы ниже весьма скудного прожиточного минимума. В целом же среднедушевые денежные доходы населения (включая богатых) были всего в 1,93 раза выше этого скудного прожиточного минимума, а средний размер пенсий — на 10% ниже прожиточного минимума пенсионеров. Разрыв между доходами 10% наиболее обеспеченных и 10% наименее обеспеченных составил 13,8 раза⁴.

     Решение ряда проблем в этих сферах экономики  требует активного участия государства, в том числе и бюджетными инвестициями.

     В России имеется еще одна крупнейшая проблема, характерная именно для нашей страны, требующая государственного инвестирования. Дело в том, что климатические и исторические условия в России определили крайнюю неравномерность социально-экономического уровня отдельных территорий. Ни одна страна в мире не имеет такого разнообразия климатических условий - от субтропиков до Арктики. Исторически процесс экономического освоения отдельных территорий растянулся на столетия. К этому надо прибавить обширность территории страны, оторванность многих регионов от транспортных магистралей.