Программно-целевой подход к планированию

     В составе целевой программы при ее формировании могут быть выделены подпрограммы, имеющие соответственно свою систему под программных мероприятий. Формирование и систематизация программных мероприятий осуществляется в разрезе как программы в целом, так и в составе подпрограмм.

     В целевой программе стремятся  обеспечить увязку всех программных  мероприятий и очередность их проведения с проектируемыми объемами финансовых ресурсов, а также согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных задач. Перечень программных мероприятий формируется путем их объединения вокруг каждой задачи для ее решения.

     Проблема  ресурсного обеспечения целевой  программы является важнейшей при  ее разработке и реализации, поэтому  данная стадия работы над программой требует учета, распределения (в  разрезе мероприятий или их объединенных групп) но годам реализации и представления в документе всех форм привлечения инвестиций.

     Ресурсы на реализацию мероприятий федеральной  целевой программы определяются исходя из условий ее полного развертывания  и удовлетворения общества в программной  продукции в течение намеченного  срока ее исполнения.

     Обычно  выделяют следующие основные виды ресурсов, необходимых для реализации программы: финансовые (в рублях и валюте); материально-технические (машины и оборудование, материалы, сырье, топливо) и трудовые (рабочая сила, квалифицированные кадры). Важное значение имеют научно-техническое и информационное обеспечение программы.

     Общую потребность в ресурсах оценивают  для каждого рассматриваемого варианта программной задачи с целью принятия решения по всем мероприятиям программы  с разбивкой по этапам на ближайшие 1-2 года — более конкретно с использованием важнейших затратных показателей.

     Финансовые  ресурсы (в том числе валютные) по источникам формирования включают:

• федеральный бюджет Российской Федерации;
• налоговые и другие виды льгот;
• государственный (централизованный) кредит;
• бюджет субъектов Российской Федерации и местные бюджеты;
• внебюджетные средства (средства участников программы; целевые отчисления от прибыли предприятий; кредиты банков; средства фондов и общественных организации; средства частного капитала; иттострапные инвестиции; другие источники).

     Для реализации целевых программ могут  создаваться специальные внебюджетные фонды. Источниками средств, направляемых в эти фонды, могут быть: прибыль, остающаяся в распоряжении организаций и предприятий; средства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов; средства внебюджетных фондов министерств и ведомств.

     При подготовке проектов целевых программ разработчики стремятся обеспечить привлечение для реализации программы, прежде всего, внебюджетных средств, средств бюджетов субъектов Российской Федерации в увязке с возможностями государственной поддержки за счет централизованных ресурсов.

     Очевидно, что практически любая ЦП реализуется в условиях ограниченности ресурсов и вопрос об оптимальности их распределения является ключевым.

     Особое  внимание при формировании целевой  программы уделяется разработке механизма ее реализации. Механизм реализации целевой  программы   предусматривает использование  всех рычагов экономической политики: кредитно-денежного механизма, государственной контрактной системы, налогового н антимонопольного законодательства; обосновываются прямые и косвенные льготы исполнителям мероприятий программы, в том числе льготы по налогу на прибыль и экспортно-импортным пошлинам; государственные кредиты на льготных условиях; целевые дотации и субсидии; ассигнования из федерального бюджета.

     Реализация  целевых программ осуществляется с применением системы государстве иных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд, заключаемых государственным заказчиком программы со всеми ее исполнителями.

     Эффективным средством контроля и управления реализацией программы является метод программной оценки, имеющий целью измерение и сопоставление фактических затрат и результатов программ, завершенных или находящихся в процессе осуществления.

     Эффективность целевой программы оценивается  посредством сопоставления ожидаемых  результатов по мероприятиям программы, с одной стороны, н затрат на их достижение - с другой. Сопоставляются уровни эффективности фактических и целевых показателей программы, ее подпрограмм, отдельных программных мероприятий до начала осуществления программы, в процессе исполнения и после ее завершения. Соответствующая информация используется для управления программой.

     Программа по сравнению с традиционно составленным планом обладает рядом следующих  особенностей, присущих программе как  некой специфической форме интеграции ресурсов и видов деятельности и  организации выполнения плановых заданий:

     - программа ориентирована на достижение единой генеральной цели, в то время как план носит в общем случае многоцелевой характер. Любую цель, как программы, так и плана можно разбить на ряд подцелей;

     - программа содержит по возможности исчерпывающий перечень ресурсов, необходимых для достижения поставленной цели;

     - программа содержит более полную систему взаимосвязанных мероприятий, необходимых для достижения поставленной цели, начиная с научно-исследовательских и проектных работ и кончая обеспечением кадрами, совершенствованием организационных форм, системой стимулирования участников программы. Другими словами, мероприятия, предусмотренные программой должны охватывать в единстве вес звенья цепочки, нацеленные на получение конечных результатов;

     - для программы характерны строгие временные рамки. Они четко устанавливаются для каждого этапа программы. В программе строго определяется последовательность намеченных мероприятий, эшелонирование ресурсов во времени;

     - создается специальный орган управления, ответственный за осуществление намеченного комплекса мероприятий^ наделенный соответствующими правами и ресурсами, с временным характером его функционирования.

     Переход российской экономики к рыночным отношениям, формам и методам хозяйствования обусловил повышение роли целевых программ как инструмента планирования, способного в определенной мере восполнить пробел в управлении экономикой, образовавшийся вследствие отказа от действовавшей ранее системы директивных государственных планов.

     Целевые программы призваны принять на себя функции управления экономикой в той части, в которой их не способны реализовать государственные механизмы рыночного регулирования и механизмы саморегулирования. С помощью целевых программ государство в лице федеральных, региональных, муниципальных органов. способно оказывать значительное воздействие на развитие экономики в соответствии с государственными, общественными интересами в целях решения проблем, затрагивающих судьбы большинства людей.

     глава 2. программно-целевое государственное управление

     2.1. Программно-целевой метод государственного регулирования

     Прежде  всего, приходится отметить определенную условность наименования «метод» применительно  к программно-целевому подходу, воплощающему не только один из способов, методов  управления, а обширную методологию решения самых разнообразных проблем, возникающих в разных сферах целенаправленной деятельности людей, государства, общества. По своей сути программно-целевой метод есть одна из основных форм приложения комплексного, системного подхода к процессам управления объектами, процессами, отношениями различной природы и содержания. Так что укоренившееся в российской экономической и управленческой литературе понятие «программно-целевой метод» представляет более широкую категорию в сравнении с общепринятым толкованием слова «метод», понимаемого как один из способов анализа, исследования, изучения, управления. Тому смыслу, который вкладывается в используемое здесь и далее понятие «программно-целевой метод», более соответствуют термины «методология», «подход», «управленческие механизмы». В этом смысле и необходимо воспринимать используемое в последующем изложении ставшее термином понятие «программно-целевой метод»¹⁰.

     Программно-целевой  метод может использоваться при  решении конкретной проблемы, которая  характеризуется значимостью, невозможностью решения ее другими методами, образуется на стыке отраслей, что требует специального подхода. Для применения программно-целевого метода важно обоснование выбора проблем. В широком смысле программно-целевой метод представляет собой осуществление и углубление комплексного подхода к решению проблемы. Только федеральных целевых программ в 2006 г. насчитывалось 52, расходы бюджета на их реализацию составят 147 млрд. руб.¹¹

     Программно-целевой  метод есть способ решения крупных и сложных задач посредством выработки и проведения системы, программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем. Этот метод должен использоваться, если проблема не устраняется в процессе естественного функционирования системы, а, наоборот, обладает тенденцией к обострению. Метод предусматривает постановку целей не только в виде главного стратегического ориентира единственной цели, но и рассмотрение совокупности основных задач, образующих многоуровневую, иерархически построенную эту систему, охватывающую все основные элементы, достижение которых требуется для решения программной проблемы, с учетом разных сторон. Необходимо при этом обеспечить согласованность постановки программных целей и формулируемых программных мер по их достижению в течение установленного времени при заданных ресурсных возможностях и ограничениях.

     Программно-целевой  метод управления аккумулирует всю  гамму методов формирования управленческих решений, придавая им выраженную проблемно-целевую  ориентацию.

     Еще одна характерная черта программно-целевого метода управления решением сложных  социально-экономических проблем  заключается в его приспособленности  к поиску эффективных, экономичных  вариантов проблемных решений.

     Применение  программно-целевого метода связано с решением отдельных проблем социально-экономического развития, поэтому приходится иметь в виду связь данной программной проблемы с другими проблемами и с общими политическими, экономическими, социальными, экологическими условиями внешней по отношению к проблеме среды. Наличие этой среды накладывает ряд ограничений на избираемые программные способы решения проблемы и намечаемые к использованию ресурсы. Необходимо также принимать во внимание законодательные, нормативно-правовые ограничения. Учет подобных ограничений наряду с анализом    возможных    побочных    последствий     предпринимаемых программных действий свойственен корректно используемому программно-целевому методу.

     Чтобы получить более полное представление  о сущности и содержании программно-целевого метода, рассмотрим черты, характеризующие этот метод:¹²

     1. Целеобоснование. Углубленная проработка целей выделение целевой стадии программирования находят конкретное проявление в следующих чертах, свойственных программно-целевому методу:

     - формирование отдельных целей и их систем на основе анализа политических, экономических, социальных, экологических особенностей назревших задач обеспечения военной, экономической, финансовой безопасности с учетом их генезиса, текущего состояния, степени несостоятельности, возможности решения традиционными методами;

     - структуризация целей, выделение главной и соподчиненных;

     - учет в процессе постановки целей экономических и правовых ограничений,

     - сочетание количественного и качественного подходов при формулировании целей и задач, достижение высокого уровня количественной определенности в исходной постановке социальных и экономических целей;

     - ранжирование целей по социальной значимости и народнохозяйственной важности в процессе целеустановления.

     2. Формирование функциональной системы действий перед установлением совокупности адресных программных мероприятий, направленных на достижение цели. Разделение системы целеустанавливающих действий на функциональные, характеризующие содержание намеченных мер, и адресные, определяющие исполнителей программных мероприятий, носит принципиальный характер и имеет прямое проявление в выделении функциональной и адресной структуры целевых программ.

     3. Принцип целевого распределения  - определение требуемых ресурсов  и затрат в строгом соответствии с целями. Первичное распределение ресурсов «по целям» в общем случае предпочтительнее распространенного в управлении распределения ресурсов «по исполнителям», т. е. отраслям, регионам, организациям, объектам, которое должно быть вторичным, следовать за целевым распределением, т.е. определение потребных ресурсов и затрат в строгом соответствии с целями.

     Благодаря непосредственной увязке целей и  ресурсов, целевой ориентации затрат возникают предпосылки и создаются  условия объективной, укрупненной опенки эффективности использования ресурсов уже на начальных стадиях программирования. Эффективность по своей сути есть отношение конечного результата к обусловившим его затратам, а конечный результат ассоциируется с уровнем достижения цели, поэтому сопоставление степени решения целевой задачи с общим объемом израсходованных ресурсов проще всего осуществляется в условиях применения программно-целевого метода. В то же время при отсутствии целевого распределения ресурсов, выделении ресурсов не «на цели», а «па объекты», при так называемом «котловом» методе учета затрат объективное определение эффективности использования ресурсов существенно затрудняется.