Программно-целевой подход к планированию

     Межрегиональная дифференциация усилилась при нарастании кризисных явлений в экономике  в период перехода к рыночным реформам. Это связано, во-первых, с включением механизма рыночной конкуренции, разделившего регионы по их конкурентным преимуществам и недостаткам; обнаружилась различная адаптация к рынку регионов с разной структурой экономики. Во-вторых, значительно сократились государственные инвестиции в региональное развитие. В-третьих, сказалось фактическое неравенство различных субъектов Российской Федерации в экономических отношениях с центром. В результате главные индикаторы социально-экономического развития регионов настолько сильно различаются, что это приводит к возникновению на некоторых территориях сепаратистских настроений, имеются случаи конфронтации между центром и регионами, особенно в рамках межбюджетных отношений.

     Минэкономразвития России ежегодно осуществляет оценку уровня социально-экономического развития субъектов Российской Федерации  по сравнению со среднероссийским. При этом выделяются следующие 5 групп субъектов Федерации:⁵

     1. Регионы с относительно высоким  и выше среднего уровнем развития.

     2. Регионы со средним уровнем  развития.

     3. Регионы с уровнем развития  ниже среднего.

     4. Регионы с низким уровнем развития.

     5. Регионы с крайне низким уровнем  развития.

     Улучшение ситуации такими медленными темпами, какие  могут сейчас обеспечить чисто рыночные механизмы, обрекает страну на резкое обострение социально-экономических  проблем и необратимое отставание от развитых стран. Поэтому необходимо активное (но не нарушающее рыночных механизмов) воздействие государства на экономические процессы, прежде всего на решение приоритетных социальных, производственных. научно-технических, территориальных и экологических проблем, способствующих ускорению позитивных тенденций в экономике.  
Важно применить для этого наиболее отвечающие современному этапу формы и методы государственного участия в решении тех или иных проблем. Таким методом в настоящее время является программно-целевое планирование.

     Именно  программно-целевое планирование является наиболее действенным методом оптимального баланса между государством и  рынком при решении тех проблем, которые рынок не может решить в желательные сроки и в  необходимом объеме.

     Особое  значение имеет программно-целевое  планирование в условиях усложняющихся  связей и взаимодействия между различными сферами и отраслями экономики, когда между началом работы и  конечным результатом, между исходным сырьем и конечным продуктом появляется большое число звеньев в виде различных структур и субъектов рынка. В этих случаях, а это типовые, наиболее часто встречающиеся случаи, необходимы особые процедуры для согласования действий всех звеньев, особенно на стыках отдельных видов и стадий работ.

     Именно  такие ситуации возникают при  решении территориальных экономических  проблем. В решении этих проблем  участвуют многие отрасли, имеющиеся  на данной территории, управляемые  различными структурами, многими органами как федеральной, так и региональной исполнительной власти. Все мероприятия, которые необходимо осуществлять для решения территориальных экономических проблем, как правило, финансируются из различных источников. Проведение всех этих мероприятий требует совершенно определенной последовательности, которую нельзя нарушать. Для реализации многими и разными по своему характеру структурами всего комплекса мер по решению таких проблем в нужной последовательности ради достижения поставленной цели необходимы, как сказано выше, особые методы согласований. Таким особым методом согласования и является программно-целевое планирование.

     В течение последних 50 лет широкое  распространение во всем мире получил  программно-целевой метод в планировании и управлении самыми разнообразными социально-экономическими объектами и процессами. Разработка и реализация целевых комплексных программ стала действенным способом решения острых проблем, требующих сосредоточения ресурсов, концентрации усилий, целевой ориентации используемых средств, согласованности целесообразных действий.

     В отличие от ряда других инструментов управления экономикой программно-целевые методы, целевые программы применяются как в централизованно управляемой, так и в рыночной экономике, хотя условия и характер их пользования заметно различаются. В любой экономике программирование позволяет воплощать плановое начало, укреплять государственное воздействие на социально-экономические процессы, направлять их в нужное русло, противодействовать рыночной стихии.

     В современной литературе, посвященной  управлению социально-экономическими процессами, объектами, отношениями, все более широко используются понятия «программно-целевое планирование», «программно-целевое управление», «программно-целевые методы», «программно-целевой подход», «целевые программы». Начиная со второй половины XX в. программно-целевая методология неуклонно проникает во все новые области деятельности людей, производственных и социально-культурных организаций, органов управления экономикой регионов и стран, находит отражение в мировых экономических, социальных, природоохранных процессах.

     Программно-целевое  планирование представляет собой разработку и реализацию особого, согласованного всеми участниками документа, называемого  целевой программой⁶.

     Целевая программа представляет собой увязанный  по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, oпытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

     Это определение дано в утвержденном Правительством Российской Федерации  порядке разработки и реализации федеральных целевых программ. В  целом оно правильно отражает сущность программно-целевого планирования. Вместе с тем представляется, что это определение неполно.

     Во-первых, необходимо было бы подчеркнуть обязательность выполнения программных заданий  всеми участниками ее реализации, независимо от их институционного типа (государственная организация или коммерческая структура). Эта та особенность федеральных целевых программ (ФЦП), которая в плановом хозяйстве имела название «адресность». Без соблюдения принципа «адресности» ФЦП теряет свой смысл. Далее в определении следовало бы подчеркнуть комплексный характер ФЦП, выраженный в том, что решение данной проблемы требует участия ряда отраслей и сфер экономики, коммерческих структур, а также федеральных и региональных органов исполнительной власти.

     Из  этого определения с учетом прилагаемых дополнений видно, что главными признаками целевых программ, определяющими возможности их применения для решения совершенно определенных проблем, являются:⁷

     - наличие четко обозначенной цели (или целей), на достижение которой  (которых) направлены все мероприятия программы;

     - комплексный характер, выражающийся  во множестве осуществляемых  для достижения поставленной  цели мероприятий и участников  реализации программы; 

     - адресности, то есть определение  и формальное закрепление ответственности и места в реализации программы всех ее участников, независимо от институционального их характера (коммерческие структуры разного типа или государственные организации и учреждения);

     - полнота и безусловная достаточность  предусмотренных для достижения поставленной цели мероприятий;

     - согласованность всех мероприятий  по срокам осуществления и  ресурсам. Именно эти характерные  черты целевых программ определяют  их решающую роль на современном  этапе для реализации сложных  приоритетных направлений развития российской экономики. При этом важно подчеркнуть, что программно-целевому планированию присущ системный подход к решению самых сложных и многогранных по своему характеру проблем, предусматривающий ориентацию на конечные результаты с учетом необходимых и важных взаимосвязей и взаимодействий, интеграцию всех звеньев и элементов для достижения поставленных целей. Только так при решении сложных проблем можно избежать «рассеивания» ответственности отдельных участников.

     1.2. Классификация целевых  программ

     Программы являются основой проводимой государством бюджетной политики, которая ориентирована на реализацию важнейших задач развития. Отражение структурной политики государства в программах предполагает применение следующих принципов:⁸

• учет объективного характера процесса структурной перестройки;
• стимулирование накоплений и формирования механизмов, обеспечивающих повышение эффективности инвестиций;
• регулирование процессов свертывания ненужных и неэффективных производств и высвобождения рабочей силы с целью сделать их менее болезненными;
• государственная поддержка отраслей, образующих систему жизнеобеспечения страны, в случае ухудшения их финансового положения из-за невыгодности вложений в них для частных инвесторов;
• государственная поддержка проектов и производств, которые с высокой вероятностью могут сохранить и развить научно-технический потенциал страны как основу конкурентоспособности отечественной продукции на мировом рынке, образовать точки роста российской экономики.

     Формирование  проектов федеральных целевых программ осуществляется в соответствии с государственными прогнозами социально-экономического развития страны и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетов на предстоящий год с учетом:

• политического, социального, экономического, экологического и финансового состояния предлагаемой для решения проблемы;
• переходного или преемственного характера указанной проблемы;
• возможных сроков реализации программы и окупаемости вложенных в нее средств;
• реальности источников и объектов финансирования, доли финансирования за счет средств федерального бюджета, возможности использования бюджетных средств преимущественно на бюджетной основе.

     Разделение  целевых программ на группы, виды, классы в соответствии с разными классификационными признаками рассматривалось и предлагалось целым рядом исследователей программно-целевого управления. Несмотря на это, общепринятая классификация целевых программ тик и не создана, что обусловлено в первую очередь крайним разнообразием видов программ и множеством характеризующих их признаков. Каждая целевая программа, с одной стороны, настолько индивидуальна, а с другой — настолько многогранна, что уверенное отнесение ее к одному определенному виду чаще всего наталкивается на непреодолимые трудности.

     Порядком  разработки и реализации федеральных целевых программ предусматриваются следующие виды целевых программ:

• федеральные программы, реализуемые средствами только Российской Федерации;
• межгосударственные программы, в которых принимает участие Российская Федерация и которые реализуются совместно с другими государствами, в том числе совместно со странами - членами СНГ.

     Одним из видов федеральных целевых программ являются президентские программы. Они являются инструментом реализации конституционных функций Президента Российской Федерации.

     В качестве отдельного вида программ вводятся также федеральные научно-технические программы гражданского назначения. Формально не выделены в отдельную группу, но фактически представляют собой отдельный вид ФЦП федеральные целевые программы развития регионов⁹.

     Однако надо отметить, что за время действия Порядка разработки и реализации программ межгосударственные целевые программы ни разу не принимались Правительством России (по крайней мере, в имеющихся правовых базах такие программы не были обнаружены). А значит, средства на их реализацию в федеральных бюджетах не предусматривались.

     Наиболее  естественным следует признать разделение целевых программ на классификационные  группы в соответствии с их нелепой  Ориентацией, характером и природой проблем, которые призваны решать программы.

     1) По виду целей, достижению которых призвана служить программа, и типу решаемых программой проблем выделяются следующие виды целевых программ:

     - социально-экономические, формирующие

     - целенаправленное преобразование социальных и экономических отношений общества;

     - социальные (социально ориентированные) программы направлены на решение проблем социальной природы, повышение степени удовлетворения материальных и духовных потребностей, рост уровня и совершенствование образа жизни, изменение характера и облегчение условий труда, претворение принципа социальной справедливости, уменьшение различий и сближение уровней жизни разных групп и слоев населения, улучшение распределительных отношений, социальное обеспечение, К социально ориентированным относятся целевые программы, непосредственно связанные с развитием культуры, образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, обеспечением потребностей в жилье, коммунальных услугах, коммуникациях, повышением доходов людей и семей, улучшением демографической ситуации, решением проблем переселения, миграции, защитой социально уязвимых слоев населения;