Тенденции и проблемы развития Конституционного права в Российской Федерации

    Федеральный конституционный закон   от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ направлен  на укрепление субъектов Федерации.  Под образованием  в составе  Российской Федерации 

нового субъекта понимается процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Федерации в соответствии с настоящим федеральным конституционным законом и не связанная  с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части (п.2 ст.1).При этом образование в составе Российской Федерации нового субъекта  может быть осуществлено только в результате объединения  двух и более граничащих между собой субъектов Федерации. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта влечёт за собой прекращение существования субъектов Федерации, территории которых подлежат объединению (ст.5).Таким образом, Закон не предусматривает возможности образования новых субъектов Федерации путём разделения  ранее существовавшего субъекта или выделения из его состава обособленной территории с приданием ей статуса субъекта Федерации. Если в Закон не будут внесены соответствующие изменения, то процесс укрепления субъектов Федерации становится необратимым. 

     В.А. Кряжков  ещё в 1996 г., за пять лет до принятия  названного Закона, утверждал, что  образование в составе Российской  Федерации нового субъекта может иметь место в результате как объединения существующих субъектов, так и вычленения из существующих субъектов самостоятельных образований. По сути, перечисление способов образования новых субъектов Федерации, сделанное в условиях отсутствия Закона, равносильно утверждению, что возможность реализации всех этих способов вытекает непосредственно из Конституции РФ. Изложенный подход к пониманию ч.2 ст. 65 Конституции по меньшей мере небесспорен, но позволяет привлечь внимание к крайне важному вопросу о том, насколько свободен законодатель при определении предмета и содержания регулирования. 

     По мнению некоторых авторов,  основывающемуся на позиции Конституционного  Суда РФ по аналогичным вопросам, наличие в указанном положении  Конституции РФ отсылки к федеральному конституционному закону и отсутствие в Конституции явно выраженных указаний  по поводу возможных  процедур образования новых субъектов в составе Российской Федерации свидетельствует о том, что Конституция относит решение этого вопроса к исключительной  компетенции федерального законодателя. Именно законодатель вправе определять и изменять перечень этих способов, исходя из ситуации, сложившейся в стране, и из принятых принципов государственного строительства.

     В связи со сказанным напомним, что согласно п.1 ст.5 первоначального варианта проекта  Федерального конституционного  закона от 17 декабря 2001г.№6-ФКЗ образование нового субъекта в составе Российской Федерации могло быть осуществлено в результате:

     а) объединения двух и более граничащих между собой субъектов Федерации;

     б) разделения территории  субъекта  Федерации на самостоятельные территории  с    предоставлением   им  статуса  субъекта.  При  этом  субъект   Федерации,  территория   которого  подлежит разделению, прекращает  своё существование;

     в) выделения из состава субъекта Федерации  определённой территории с предоставлением  ей статуса субъекта Федерации;

     г) выделения из состава двух и более  граничащих между собой субъектов  Федерации определённой территории с предоставлением ей статуса субъекта Федерации;

     д) преобразования субъекта Федерации в связи с изменением его конституционно-правового статуса, не влекущее изменение территориальных границ данного субъекта.

       Однако в ходе рассмотрения  законопроекта в Федеральном Собрании его текст претерпел  кардинальные изменения, в результате чего в итоговом его варианте была оставлена единственная возможность- образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено исключительно в результате  объединения двух  и более граничащих между собой субъектов Федерации.

    В настоящее время можно говорить  о формировании правоприменительной   практики в области укрепления  субъектов Федерации.

      «Пилотное» объединение двух  субъектов Федерации  (Пермской области и Коми-пермяцкого автономного округа), да будет позволено так выразиться, прошло на одном дыхании . На референдуме по вопросу объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, состоявшемся 7 декабря 2003 г., за объединение двух субъектов Российской Федерации высказались83,77 % избирателей Пермской области(явка 62,4 %) и 89,77% избирателей Коми-Пермяцкого автономного округа(явка 65,64%). С принятием Федерального конституционного закона  от 25 марта 2004г. №1-ФКЗ « Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации  в результате объединения Пермской  области и Коми-Пермяцкого автономного округа»формальная часть объединения завершена успешно и в сжатые сроки, хотя проект объединения на всей стадии его прохождения  сталкивался с многочисленными «нюансами», а порой даже с «подводными камнями» ( их происхождение, без сомнения, связано с новизной процедуры слияния субъектов Федерации).В процессе объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в федеральном конституционном законе от17 декабря 2001г. № 6-ФКЗ было выявлено значительное число «белых пятен», в целях устранения которых в 2005г в него были внесены изменения и дополнения.

     С 1 января 2007 г. в составе Российской  Федерации появились ещё два  новых субъекта: Камчатский край  и Красноярский край. При этом  прекратили своё существование  такие субъекты Федерации, как Красноярский край, Камчатская  область, Корякский, Таймырский и Эвенкийский автономные округа.

      Сравнительный анализ федеральных  конституционных законов, являющихся  основанием возникновения  Пермского,  Красноярского и Камчатского краев, позволяет сделать вывод, что  федеральные конституционные законы от 12 июля 2006г. № 2-ФКЗ « об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» и от 14 октября 2005г.№6-ФКЗ « Об образовании в составе Российской Федерации нового субъкта  Росссийской  Федерации  в результате объединения  Красноярского края, Таймырского автономного округа и Эвейнкийского автономного округа», принятые позднее Федерального конституционного закона от 25 марта 2004 г. №1-ФКЗ « Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа», более детально регламентируют переходный период.

       Вместе с тем сомнительную  целесообразность имеет включение  в федеральные конституционные  законы, являющиеся основаниями   возникновения Камчатского и  Красноярского краёв, нормы об  особом статусе территорий бывших автономных округов (ст. 5  Федерального конституционного закона от 14 октября 2005г.№ 6-ФКЗ).Очевидными являются политические причины включения этой нормы в указанные законы( своеобразные гарантии, предоставляемые политическим элитам ликвидируемых автономных округов). С точки зрения права рассматриваемые законодательные положения носят рамочный характер. При этом  в них даже в общем виде не отражается специфика так называемого особого статуса территорий бывших автономных округов.

         Согласно ч.2 ст.5 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001г. №6-ФКЗ образование нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Федерации, территории которых подлежат объединению. Эта правовая норма имеет двоякое толкование. С одной стороны, возможны два варианта объединения, которые влекут за собой: либо прекращение существования объединяющихся субъектов и образование нового субъекта  Федерации ; либо образование нового субъекта Федерации, КОТОРОЕ не исключает существования одного  их объединяющихся субъектов Федерации, при этом присоединяемые территории  утрачивают статус субъекта Федерации. С другой стороны, возможно возникновение новых «сложносоставных» субъектов Федерации.

           Одновременное существование объединяющихся субъектов Федерации при уже образованном новом субъекте представляется невозможным, так как означало бы, что в результате объединения на территории нового субъекта Федерации существует несколько других субъектов  и эта ситуация не означает «сложносоставности», так как «вхождение» одного субъекта Федерации в состав другого не означает объединения. Объединение субъектов Федерации предполагает потерю статуса субъекта  Федерации объединяющимися субъектами, а « вхождение» в соответствии с постановлением Конституционного суда РФ от 14 июля 1997 г. №12-П предполагает лишь  специфику  сохраняющегося статуса субъекта Федерации. Очевидна нелогичность диспозитивности указанной формулировки Закона. Более того, возможность двоякого толкования Закона прямо противоречит генеральной линии федерального центра на укрепление субъектов Федерации и может повлечь рост числа « сложносоставных» субъектов.

       Поскольку буквальное толкование  Закона не позволяет установить  действительную волю законодателя, целесообразно применить телеологическое толкование. Как неоднократно отмечалось, основной  целью федерального законодателя является укрепление субъектов  Федерации. Следовательно, комментируемое положение Закона следует рассматривать как возможность объединения двух и более граничащих между собой субъектов Федерации в одну из следующих форм :

     1)слияния,  когда прекращают существование  объединившиеся субъекты Федерации  и образуется новый субъект; 

     2)присоединения,  когда сохраняется один субъект  Федерации, а остальные объединяющиеся субъекты входят в его состав, прекращая своё существование.

         Во втором случае сохранившийся  субъект, видимо, нужно считать  новым субъектом Федерации, образованным  в результате объединения В  противном случае следует вывод  о бессмысленности действующей формулировки ч.2 ст.5 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001г. №6-ФКЗ.

     Рассмотренный   подход к формам объединения  субъектов Федерации позволил  некоторым автором сделать вывод  о том, что объединение  в  форме присоединения субъектов Федерации к уже существующему субъекту  и, как следствие, изменение его территории и населения не  озночает  изменения его статуса. Соответственно нет смысла вести речь об образовании в составе Российской Федерации субъекта, уже в ней состоящего. Здесь необходима, как нам   представляется, процедура признания прекращения существования присоединённых субъектов Федерации и легитимации изменения территории и населения субъекта, в состав которого вошли присоединённые субъекты.

    Однако  такой подход не получил развития в правоприменительной практике. Федеральный конституционный закон от14 октября 2005г.№6-ФКЗ предусматривает прекращение Красноярского края, Таймырского и Эвенкийского автономных округов. При этом вновь созданный субъект Федерации называется  «Красноярский край» и имеет статус края. Может показаться, что имеет место присоединение Таймырского и Эвенкийского автономных округов к Красноярскому краю. Но этот вывод в корне не верен. Допуская принципиальную возможность не только слияния субъектов Федерации, но и присоединения одного или нескольких субъектов Федерации к другому субъекту Федерации, применительно к образованию Красноярского края обратим внимание на следующие отличия рассматриваемых  форм объединения:

      1) присоединение предполагает сохранение  законодательства  присоединяющего    субъекта Федерации, а слияние требует формирование законодательства нового объединённого субъекта ;

      2) При слиянии формируется система органов государственной власти нового субъекта Федерации, присоединение же предполагает, что система органов государственной власти присоединяющего субъекта сохраняется.

      Процедура образования нового  субъекта Федерации фактически  полностью  находится  в  ведении Федерации: заинтересованные субъекты вправе лишь выдвинуть предложение об объединении, представить сопроводительные документы и провести референдумы об объединении. Иначе говоря, федеральные власти только учитывают мнение заинтересованных субъектов Федерации, в дальнейшем процессе субъекты не участсвуют, так как для принятия федерального конституционного закона их согласие не требуется.

      Пионерами реализации федеральной  политики в области государственного  устройства стали «сложносоставные»  субъекты Федерации: Пермская область и входящий  в её состав  Коми-Пермяцкий автономный округ; Красноярский край с Таймырским и Эвенкийским автономными округами; Камчатская область с Корякским автономным округом.

      Если строго юридически во  всех трёх указанных случаях  имеет место слияние субъектов  Федерации, то с политической  и экономической точек зрения мы должны говорить о присоединении к области (краю) входивших в их состав округов, что не озночает фактическое поглощение, формирование единой политической элиты и единого экономического пространства с центром в бывшей областной (краевой) столице.

     Во всех случаях объединения  субъектов Федерации налицо фактическое  экономическое и политическое  поглощение автономных округов.  Поэтому остановимся здесь на  особом статусе их территорий  в составе вновь образованных  субъектов. Как уже отмечалось, на особый статус территорий бывших Таймырского, Эвенкийского и Корякского автономных округов в составе Красноярского и Камчатского краев прямо указывается в соответствующих федеральных конституционных законах. Аналогичная норма отсутствует в Федеральном конституционном законе от25 марта 2004г. № 1-ФКЗ  «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации  в результате объединения Пермской области и Коми –Пермяцкого автономного округа». Эта норма закреплена только в Меморандуме  об образовании нового субъекта Российской Федерации  путём объединения  Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа и Соглашении между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом о правовом положении Коми-Пермяцкого округа в составе Пермского края.