Городское управление в дни Императрицы Екатерин II

     Но  всё-таки, магистратская реформа, объединяя  городские общества, изменила характер городового управления. 16 января 1721 г. был издан регламент Главного магистрата, определяющий состав и назначение нового учреждения. По этому регламенту Главный магистрат должен был состоять из назначенных царём обер-президента и президента и выборных бурмистров и ратманов, из которых половина «от иностранцев», знающих русский язык. Теперь, члены магистрата осуществляли свои полномочия бессрочно и бессменно, и звание их соответствовало известной чиновной степени по Табелю о рангах – президент Главного магистрата считался в VIII классе, а бургомистры в IX. Тому из магистратских чинов, который покажет «тщательное радение и во всём будет содержать себя честно», обещалось даже шляхетство. «Для смотрения за тем, чтобы магистрат должность свою хранил», на его заседаниях присутствовал прокурор – это необходимо было для устойчивости городского управления, также, члены городовых магистратов (президенты, бургомистры и ратманы) выбирались из гостей, гостиной сотни и детей и из «граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных людей»¹⁰, под надзором губернаторов и воевод. Люди, выбранные в магистраты, утверждались в Главном магистрате и действовали по его же инструкциям. Естественно, что круг полномочий городского магистрата также расширился. В больших городах (от 2- 3 тыс. дворов) магистраты разрешали все судебные дела, только приговоры о смертной казни подлежали утверждению Главным магистратом; туда же следовало жаловаться на неправильные решения городских магистратов.

     В регламенте Главного магистрата (14 глава) указано, что магистраты также должны содержать полицию, на которую Пётр смотрел как «на душу гражданства и фундаментальный подпор человеческой удобности и безопасности»¹¹, ещё они ведали городским хозяйством и были обязаны способствовать развитию ремёсел и мануфактур. Начальное образование, свалки, приюты, сиротские дома – это также входило в компетенцию магистрата. Полиция, биржи, школы, госпитали, сиротские дома и т.д. содержались за счёт людей, а не государства, поэтому неудивительно, что все функции магистратов оставались на бумаге и очень долго. Ещё одна причина беспорядка в городах: отсутствие самих магистратов.

     Таким образом, магистрат являлся главой и начальством в городе, на него не распространялась власть воевод и  губернаторов, к тому же по указу Сената (сентябрь 1721 г.) центральные и местные учреждения, а также должностные лица не должны были вмешиваться в магистратские дела, но это только формально, на самом же деле Сенат, Камер-, Коммерц- и Мануфактур- коллегии по прежнему вмешивались в магистратские дела. Что касается Главного магистрата, то его правление состоит в том, чтобы:

1. учредить в других городах магистраты и снабдить их уставами;

2. смотреть, чтоб было правосудие;

3. учредить  в городах полицию;

4. увеличить количество мануфактур.

     Главный магистрат, формально поставленный в один ряд с другими государственными коллегиями, в этот период оказался, пожалуй, в наиболее тяжёлом положении.  

     Высшие  органы постоянно вмешивались в  работу Главного магистрата, тем самым  существенно сужая полномочия, к  тому же вести городское самоуправление оказалось сложнее, нежели это можно было представить на основании законодательных актов. В результате, Главному магистрату так и не удалось уничтожить пёстроту сословного состава городского населения, сохранилась и различная подведомственность городских жителей, в частности купечества, вмешательство других учреждений, в том числе только что созданных, в  
 

     городское управление также не было устранено. Отсюда вытекала масса сложностей в работе Главного магистрата.

     В 1724 г. была утверждена инструкция магистратам, которые предполагалось устроить по образцу петербургского главного магистрата. Инструкция вводит новые должности и расширяет круг полномочий магистратов. Теперь каждый магистрат должен состоять из президента, двух подканцеляристов, четырёх копиистов и четырёх сторожей.

     Президентом царь назначил князя Трубецкого, вице-президентом – московского купца Исаева. Президент обязан был исполнять все приказы императора, а также письменные и устные указания Главного магистрата. Он должен был вести книгу, где записывались все решённые и исполненные указы. На исполнение указов давался срок от одной до шести недель, а на решение челобитных дел – не более шести месяцев. Судебные функции между горожанами по-прежнему входили в компетенцию магистратов. Также магистраты занимались расквартированием в городах полков, сбором провианта и фуража. Магистраты должны были переписывать всех граждан с их семьями и работниками для того, чтобы следить за приростом и убыванием населения, а полученные сведения ежегодно отправлялись в Главный магистрат. Всех горожан расписали на три гильдии. Из каждой гильдии выбиралось по несколько старшин, а из них старосты, которые должны были помогать магистратам в гражданских делах. Сбор подушных денег (по 40 коп.), других налогов и повинностей магистраты должны были проводить через старшин и старост, выдавая в гильдии записные книги и закрепляя их подписями членов магистратов, донося в Главный магистрат о сборе и расходовании денег. Кроме этого, магистрат был обязан принимать от старост предложения по улучшению города. Помимо расписанных функций магистрата в Регламенте, в инструкции появляются новые обязанности: «следить, чтобы в городах не проживали пришлые люди без отпускных или покормежных писем; стараться, чтобы дети всех горожан обучались грамоте, для чего при церквах и в других местах создать школы; заботиться о пропитании престаре-

     лых горожан путём устройства богаделен; выдавать паспорта или отпускные  письма горожанам, уезжавшим в другие места; учреждать опёки над малолетними детьми и их имуществом;»¹² и т.д.

     Согласно  магистратской инструкции Главный  магистрат должен был разделить все города на пять разрядов: в первый входили все большие города (Петербург, Москва, Новгород, Вологда, Нижний Новгород и другие, в которых от 2 до 3 тыс. дворов) в состав магистрата входили 4 бургомистра и президент;  во второй разряд входили внутренние города с 1 до 1,5 тыс. дворов и некоторые приморские города, как Пернов – 3 бургомистра и президент; в третьем (не менее 500 дворов)  и в четвёртый разряд входили все небольшие города, имевшие 250-500 дворов – 2 бургомистра и президент; в пятом (менее 250 дворов) – только один бургомистр, то есть все остальные города, пригороды. Разделив города на предположенные разряды, Главный магистрат должен был устроить в главнейших из них магистраты из выборных граждан, а в меньших – только бургомистерские должности. Губернатором и воеводам было приказано распорядиться каждому в его городе о производстве выборов в магистратские члены.

     Городовые магистраты были прямо подчинены  Главному магистрату и его указы  были обязаны исполнять неотложно, донося об исполнении рапортом. В противном же случае члены магистрата подлежали штрафу, ссылке, лишению имущества, даже смертной казне.

     Главный магистрат являлся верховным  судебным учреждением для всех купеческих и ремесленных людей во всех гражданских  и уголовных делах, кроме политических. По отношению к Городовым магистратам  Главный магистрат как судебное учреждение был тем же, чем являлась Юстиц-коллегия по отношению к надворным судам, низшим же общим судам соответствовали суды бургомистров тех городов, где не было магистратов. Кроме магистратов, никакое присутственное место не имело права судить, допрашивать и наказывать торговых людей. Только в случае обвинения «в дурных словах или в делах к возмущению» городской обыватель подлежал следствию и суду Преображенского приказа, да в случае растраты казённых денег должен был отвечать Коммерц-коллегии.

     Кроме суда, магистраты должны были учредить в своих городах под руководством главного магистрата «добрую полицию». Полицейские обязанности магистратов были изложены в особой инструкции, изданной в 1724 г. Магистратам предписывалось обзавестись пожарными инструментами; следить, чтобы граждане не держали в своих домах и не нанимали для работ пришлых людей, если при них нет отпускных писем; следить за беглыми солдатами, «тунеядцами».

     Задачей членов Городского магистрата по самому смыслу учреждения являлось:

1. исполнять приходившие в город распоряжения центрального правительства в тех пределах, какие очерчивал деятельности городовых магистратов регламент;
2. делать известными посадской общине все предписания и распоряжения центральных учреждений, касающиеся города и обывателей;
3. следить за исполнением обывателями всех этих распоряжений, понуждать обывателей строго исполнять все эти распоряжения и доносить верховным учреждениям, как об исполнении, так и о задержке исполнения их предписаний обывателями.

     Все эти задачи делали Городские магистраты исполнителями воли государя. Магистратом являлся, следовательно, начальством горожан, а не выразителем их внутренней жизни перед властью. Магистраты должны были распределять между гражданами все чрезвычайные сборы сверх окладных подушных денег, назначавшиеся указами Сената. Затем они должны были собирать средства со своих горожан на удовлетворение городских нужд. Города обладали кое-какими правами в области собственного благоустройства, например, постройки и ремонта общественных зданий – гостиного двора, запасных магазинов и т.п. Всё это иногда предписывалось магистратам делать «с совету со всеми гражданами». По регламенту Главному магистрату и инструкции Городовым магистратам членам магистратов предписывалось призывать к себе  представителей городского мира для совещания с ними о делах. Раскладка подушной подати и её распределение между плательщиками «по рассмотрению каждого гражданина в пожитках состояния» возлагалась по регламенту на «общее старост и старшин (гильдейских и мирских) со всеми гражданами согласие». Переделы городской земли, пользование выгонами, лугами, другими доходными статьями – всё это могло происходить, по исстари установившемуся обычаю, только при участии горожан, по правилам и порядку, какие установит мирской сход.

     Органом этого участия горожан в жизни  города и являлись старинные мирские  сходы. Посадский мир, по описанию профессора А.А. Кизеветтера, состоял из ряда более мелких самоуправляющихся союзов, соответственно чему и общепосадский сход со своим руководителем и представителем – посадским старостой – являлся лишь завершением ряда других местных учреждений. Мелкие союзы, из которых составлялась посадская община, называлась слободами и сотнями. Все посадские тяглецы расписывались по слободам и сотням. Каждый тяглец нёс посадские платежи и отправлял посадские повинности со своей слободы. Для рассмотрения местных дел созывались слободские и сотенные сходы. Слободы выбирали своих «слободских старост», при которых состояли иногда тоже избранные на слободских сходах товарищи. Слободские старосты при вступлении в должность получали от местного магистрата особые инструкции, по которым слободские старосты должны были:

1. вести списки слобожан плательщиков налогов;
2. собирать сами подати и сборы;
3. следить за недоимками;
4. созывать слободские сходы;
5. надзирать за воспитанием и обучением малолетних слободских сирот;
6. надзирать за описью слободских оброчных статей;
7. представлять, куда надлежит, о слободских нуждах и обо всём, «что будет усмотрено нового к лучшему устроению».

     Таким образом, мирской посадский сход и после устройства магистратов  остался истинным выразителем жизни  и деятельности обывателей города гораздо в большей степени, чем становившийся после избрания его членов «яко начальство» Городовой магистрат. Вот почему не магистрат, а «старостинская изба» являлась тогда сосредоточием общественной жизни горожан, как не бургомистр, а посадский староста был настоящим представителем земского мира. Но посадский староста находился в большом подчинении магистрату, который «указами» через старосту сообщал миру все правительственные распоряжения, а староста отвечал магистрату об исполнении его «указов» доношениями. Посадский староста был, следовательно, и представителем интересов выбравших его горожан перед магистратом, и подчинённым магистрату лицом. Выбирал старосту мир, но его выборы утверждались магистратом. Отвечал за свои действия староста и перед магистратом и перед избравшим его миром. Такое положение должно было ставить старосту иногда в очень неприятное положение: и магистрат и мир одинаково смотрели на него, как на подчинённое каждому из них должностное лицо.

     Только  староста имел право собирать мирские  сходы и выступать на них как  председатель. Собирался сход всегда около своей посадской избы или  в помещении, устроенном при избе для «мирских советов». Собираться на сходе должны были все тяглецы по повесткам, которые староста рассылал через десятских. К «лучшим и первостатейным людям» староста ездил с повестками сам. Горожане старались собираться на сходы в возможно большом числе и иногда целыми часами не начинали заседания, дожидаясь отсутствующих сограждан. Преобладающее значение на сходах имели первостатейные люди. Это вытекало из всего строя посадской жизни тех времён: круговая порука, лежавшая в основе тяглого строя посадской общины, непременно выдвигала наиболее богатых в качестве первых и главных ответчиков за мир и, тем самым, ставила их в положение начальства. Но и на деле, и посадский сход, являясь выразителем желания и стремлений горожан, на деле выражал эти желания и стремления лишь постольку, поскольку они не противоречили интересам зажиточных людей и магистрата. А так как сам магистрат при общем крепостном строе оказывался в большой зависимости от администрации, то особой широты значение мирских посадских сходов не приобретало, и вся деятельность их, сосредотачиваясь на сравнительно мелких и частных городских делах, мало подходила на самоуправление в широком смысле слова.