Городское управление в дни Императрицы Екатерин II

     По  новому устройству городов их магистратам  было поручено «купечество и мануфактуры размножить». Для развития торговли, сбыта ремесленных изделий, распространения народного довольства и умножения казённых сборов Главный магистрат должен был стараться об увеличении количества ярмарок и торгов. А в больших внутренних и приморских городах устраивать «по примеру иностранных купеческих городов», торговые биржи и выбрать из купечества маклеров, т.е. «во всех торгах и вексельных переводах искусных людей». Ещё в 1718 г. от мастеров всякого дела стали требовать свидетельства о том, что предъявитель «подлинно такого художества мастеровой человек, а не подложный». С учреждением магистратов Пётр предложил им всех ремесленников разделить по западноевропейскому образцу на цехи, так чтобы каждое ремесло составляло особый цех. Во главе каждого цеха должны были стать алдерманы – старшины. В цех мог записаться всякий начинающий каким-либо ремеслом, будь он даже дворцовый или владельческий крестьянин. Всякого желающего записаться свидетельствовали представители цеха, и если свидетельствуемый представлял достаточные образцы своего искусства в данном ремесле, цех провозглашал его мастером и выдавал ему свидетельство на это звание. Всякому мастеру на его работе, исполненной по заказу или на продажу, предписывалось ставить клеймо, и без клейма никто не имел права продавать свой товар. Клеймо должно было ставить лишь по одобрении работы старшиной цех. Старшина, если находил работу неудовлетворительной, мог её просто уничтожить. Вводя цеховое устройство, Пётр думал таким образом вызвать движение в ремесленной промышленности, поощрить её развитие, привлечь к занятию ремёслами возможно большее количество рук и сил. Цехи возникли только в Москве и Петербурге, да и там скоро замерли до времён Екатерины II.

     Итак, подведем итог, очередная городская  реформа Петра I не привела к созданию самоуправляющегося русского города: выборные магистратские должностные  лица так и не получили реальной власти, по-прежнему в работу магистратов  вмешивались центральные и местные  учреждения, нарушая указы, и тем  самым существенно сужая их полномочия. Неудачность городской реформы  объясняется ещё тем, что во многих городах так и не появились  магистраты, к тому же одно дело открыть учреждение, а другое дело заставить его действовать в городе, где любое дело не обходилось без воровства – это очень трудная задача в особенности, если нет плана определённых действий. Но, всё-таки, Пётр I сумел разрушить старую систему городского управления, он даже попытался изменить взгляды городского населения на жизнь и т. п., но Петру I “достался” такой период, когда население страны не готово было к кардинальному изменению жизни. Вместе с тем, именно введённые Петром I новые элементы и структуры управления со временем были трансформированы Екатериной II в органы с более развитыми формами городского управления. 
 
 
 
 

     Глава 2. Городское управление в эпоху дворцовых переворотов 

     После смерти Петра I обнаруживается, что  городское население, о котором он столько хлопотал, практически разорено и не имеет «ни в ком охранителя и защитника»¹³, поэтому в целях восстановления благосостояния горожан Верховный тайный совет решает отдать городские магистраты в подчинение губернаторам и воеводам (указ 24 февраля 1727 г.), также было решено возложить на магистраты сбор подушных денег, с освобождением от этого отставных солдат, естественно под надзором губернаторов и воевод. 18 августа 1727 г. упраздняется Главный магистрат, а 5 июля 1728 г. прекращают своё существование городовые магистраты, вместо них созданы ратуши во главе с бурмистрами, ежегодно сменяемыми. «Теперь города во всех отношениях вообще и в полицейском в частности ведаются воеводами и губернаторами через ратушу и бурмистров, которые по закону превращаются в простые исполнительные органы воеводско-губернаторской власти»¹⁴. Украшать и чистить город поручалось воеводам, губернаторам, при этом их деятельность не ограничивались. Ратуша обязана была помогать воеводам и губернаторам и по закону исполнять все требования «хозяина» города. Однако, воевода и губернатор не справлялись со своими обязанностями, поэтому 1732 г. создаётся специальная полиция, которая должна была заниматься благоустройством города. Но опрятности в столице и в других городах не наблюдалось: «императрица Анна Ивановна сама жалуется, например, на нерадивый надзор за тем, чтоб по улицам города, и мало-мальски не бойким, мертвечина не валялась»¹⁵. Это в Петербурге, что же в других городах? Поэтому в 1732 г. создаётся специальная полиция, которая должна была заниматься благоустройством и опрятностью города. В конце 1732 г. принц Гессен-Гомбургский побывал в Астрахане, возвратившись оттуда, он докладывал, что в этом городе господствует смрад, нищенство и бродяжничество, та же обстановка была и в Москве, а по словам императрицы Анны Ивановны «нищие прямые, престарелые, дряхлые и весьма больные без всякого призрения по улицам валяются»¹⁶; на требования Сената устранить эти явления московская полиция оказалась бессильной и просила помощи у синода.

     По  плану принца Гессен-Гамбургского, поражённый состоянием города Астрахань, в губернских и провинциальных городах  были введены полицейские сапёры из гарнизон-капитанов и поручиков, которые должны были следить за состоянием городов, но не на долго; вскорости опять вернулись к губернаторам и воеводам. Существовало несколько причин:

     1) содержать полицию правительство  не могло, потому что для  казны дорого и для горожан разорительно;

     2) горожане тоже не могли содержать  полицию и устраивать город – не было столько средств.

     Поэтому существовал только один выход, который  использовался вплоть до царствования Екатерины II – издание указов и предписаний недорогих для казны и не приносящих обид горожанам.

     12 мая 1736 г. состоялся указ Сената об отдаче в ведение ратуш таможенных, кабацких и прочих сборов, а 28 марта 1737 г. на ратуши (кроме Петербургской и Московской) также возлагается управление полицией.

     В царствовании Елизаветы Петровны структура  городского управления принимает вид, как при Петре I. Она восстанавливает 21 марта 1743 г. в Петербурге Главный магистрат на прежних основаниях. Компетенция воевод и губернаторов была ограничена практическими задачами. В их обязанность входили исполнение законов и распоряжений верховной власти, Сената и коллегий, охрана порядка на своей территории, борьба с разбоем, сбор налогов, судебные функции, т.е. фактически власть губернаторов и воевод была неограниченной.

     Происходила и укреплялась бюрократизация местного государственного аппарата, его централизация. Вновь начавшие действовать магистраты были подчинены губернаторам и воеводам и были включены в общую систему  централизации власти. С 1744 г. идёт передача некоторых функций магистратам и ратушам: выдача паспортов купцам, уезжавшие для торговли в другие города, а 5 мая 1754 г. в ведение магистратов и ратуш был передан словесный суд. Но состояние городов при Елизавете Петровне не улучшилось даже Москва превратилась в вонючую, грязную свалку, где в переулках валялись нечистоты, а улицы были затоплены невылазной грязью.

     Как видно, что в эпоху дворцовых  переворотов существенных изменений  в городском управление не произошло: происходило либо отмена старых органов (или должностей) или же создавалась новая комбинация старых органов, но по сути жизнь в городах не изменялась. Можно даже сказать, что структура городского управления и жизнь в городах оставалась такой же, как и при Петре I. Когда на «верху» беспорядок, хаос, борьба за престол и т.д., то «внизу» обстановка ещё хуже. В целом можно сказать, что городская система Петра I просуществовала вплоть до царствования Екатерины II.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Глава 3. Городское управление в дни Императрицы  Екатерины II. 

     Итак, если при Императрице Елизавете Москва выглядела как склад нечистот, то едва ли лучше выглядел Петербург в дни вступления на престол Императрицы Екатерины II: «безпокойствы проходящимъ и проезъжающим чинятся не только по близости Петербурга, но и въ самой столице…по улицамъ мертвыя тела находятся, а въ домах грабежи на подобие разбоя»¹⁷. Во время своего путешествия по Волге императрица имела возможность самой убедиться в нищенской обстановке многих провинциальных городов, один из них – Симбирск  «городъ самый скарядный и дома все- въ конфискации»¹⁸. Если с таким состоянием городов не мирился Пётр I и даже его ближайшие преемники, то естественно, что Екатерина II делала всё, чтобы изменить жизнь горожан в лучшую сторону. Она издала большое множество указов о создании новых городов и украшении старых, Екатерина мечтала создать города, украшенные фонтанами с водопадами, ботаническими садами, храмами, университетами и многим другим. «Императрица так энергично действовала в этом направлении, что по прошествии двадцати лет своего царствования с гордость заявляла о создании ею в течение этого короткого времени двести шестнадцать повсюду воздвигнутых городов»¹⁹.

     Столь блестяще создаваемые города и не менее блестяще обновляемые требовали  не малых забот о поддержании  их в таком состоянии, а для  этого деятельности старых, существующих органов было недостаточно, поэтому  Екатерина создаёт новые положения («Учреждения для управления губерний» 1775 г. и «Жалованная грамота городам»1785 г.), где указывается о создании новых органов и должностей.

     Теперь  в городах, где не было комендантов  предусматривалось существование городничих, а в Петербурге и Москве должность городничего выполнял обер-полицеймейстер. Городничий должен был следить за: порядком в городе, исполнением законов. Городничий не был судьёй, но он мог доносить в суд о нарушителях закона. Городничему во многих делах помогал городской магистрат. С 1775 г. городовые магистраты выполняют только судебные функции. В городовом магистрате присутствовало 2 бургомистра и 4 ратмана, избираемые городским обществом (купечеством и мещанством) на 3 года. Вместе с магистратом городничий пресекал кормчества, боролся с эпидемиями, с беглыми людьми, наблюдал за состоянием мостов и улиц и т.д. Городничему подчинялись штатные воинские команды в городе, а обо всех делах он должен был доносить главнокомандующему или же генерал-губернатору. Не прошло и десяти лет как обнаруживается, что несмотря на широкие полномочия городничих, деятельность их по управлению городами оказалась недействительной. 

                                     3.1. Жалованная грамота городам

     С самого начала царствования Екатерина II была занята вопросом создания единого положения для городов и, наконец, 21 апреля 1785 г. она даёт это положение в виде «Грамоты на права и выгоды городам Российской Империи» позже получившая название «Жалованная грамота городам». Эта грамота стала первым в истории управления законодательным актом, «в котором сделана попытка подробно регламентировать организацию и деятельность вводимых вновь органов городского самоуправления»²⁰. При подготовке Жалованной грамоты использовались материалы Уложенной комиссии; Цеховой устав (1722 г.); Устав благочиния (1782 г.) и Учреждение для управления губерний (1775 г.); шведский Цеховой Устав и Положение о маклере (1669 г.); прусский Ремесленный устав (1733 г.); законодательство городов Лифляндии и Эстляндии, а также уставы, определявшие устройство прибалтийских городов, в частности Риги.

     По  Жалованной грамоте на права и  выгоды городам Российской империи  в городах вместе с магистратом  как судебным учреждением возникают  городские полицейско-хозяйственные структуры. Грамота закрепила единый сословный статус всего населения городов, независимо от профессионального занятия и рода деятельности. Единый правовой статус основывался на признании города особой организованной территорией с особой административной системой управления.

     Одним из пунктов Жалованной грамоты является городовое положение. В нем говорится, что «городу подтверждаются правильно  принадлежавшие по Межевой инструкции, или инако законно, земли, сады, поля, пастьбы, луга, реки, рыбные ловли, леса, рощи, кустарники, пустые места, мельницы водяные и ветренные, – все оные вообще и каждое порознь ненарушимо иметь, и оные пользоваться мирно и вечно на основании законов как внутри города, так и вне оного.»²¹ По городовому положению строго запрещалось застраивать выгоны, однако на городской земле по дорогам дозволяется строить, содержать и отдавать в наем  харчевни, корчмы или трактиры. В городе назначались еженедельные торговые дни в определенные часы, а так же учреждалась ежегодна одна ярмарка.

     Помимо этого по Жалованной грамоте всё население города («городовые обыватели») делилось на 6 разрядов:

     1) настоящие городовые обыватели,  т.е. все те, кто владел недвижимостью в черте города независимо от своего сословного положения, не занимаясь при этом торговлей и промышленностью;

     2) купцы гильдейские;

     3) цеховые ремесленники;

     4) иностранные и иногородние гости – русские и иностранные купцы и специалисты, приписанные к городу для торговли и промышленной деятельности, но не проживавшие в нём;

     5) именитые граждане – выборные должностные лица, а также нарождавшиеся будущие буржуа (банкиры, оптовые торговцы);

     6) «люди посадские, промышлявшие черновой работой или ремеслом и не имевшие недвижимости в данном городе»²². (с конца XVIII в. их называли «мещане»).

     В основе этого деления на разряды  лежало либо происхождение, либо размер капитала.  Так, купцы были разделены  на 3 гильдии: низший размер капитала для купцов третьей гильдии устанавливался в 1 тыс. рублей. Поэтому торговцы, не имевшие никакого капитала, причислялись к мещанам. Именитые горожане классифицировались, в свою очередь, по 7 наименованиям:

     1) горожане, дважды занимавшие выборную  городскую должность;

      2) учёные, имевшие академические  или университетские аттестаты;

      3) дипломированные художники; 

     4) предприниматели, обладавшие капиталом не менее чем 50 тыс. рублей;

     5) банкиры с капиталом от 100 до 200 тыс. рублей;

     6) оптовые торговцы;