Государственное управление в СССР в годы Великой Отечественной войны - эффективность в экстремальных условиях

На фоне значительного укрепления советских Вооруженных сил, усиления могущества и престижа Красной Армии подспудно зрели процессы, непосредственно связанные с укреплением режима личной власти И.В. Сталина и разгулом репрессий второй половины 30-х годов. И.В. Сталин безусловно опасался того значения и влияния, которое приобретал командный состав армии и флота в обществе, однако попытки его окружения обнаружить какие-либо реальные факты оппозиции в Вооруженных силах страны курсу генерального секретаря ЦК партии или даже признаки организованного сопротивления со стороны военных вплоть до середины 30-х годов не увенчались успехом.

Совершенно  неожиданно в июне 1937 года советскому народу и всему миру было сообщено, что несколько самых знаменитых советских полководцев (М.Н.Тухачевский и др.) были арестованы, обвинены в измене и расстреляны. Следует отметить, что репрессии в Вооруженных силах начались еще до ареста Тухачевского, под их удары попадали некоторые уже достаточно крупные военачальники, однако они пока вполне вписывались в полосу политических процессов, которые начались после убийства С.М. Кирова в Ленинграде в 1934 г. Начавшиеся же с июня 1937 года репрессии в армии, приобретают массовый характер. Они не только обрушились на высший командный состав Красной Армии, но и затронули все военные округа и крупные воинские формирования.

К 1939 г. сложилась кадровая система комплектования и организации войск, была расширена сеть военных учебных заведений, приняты меры по оснащению войск новой техникой, особенно авиационной. Политбюро приняло специальное постановление, обязывавшее директоров крупнейших заводов ежедневно информировать ЦК о выпуске самолетов и авиамоторов. В мае 1940 году было принято решение о смене руководства Наркомата обороны: вместо К. Е. Ворошилова, бессменно находившегося во главе армии более 15 лет и показавшего свою некомпетентность в ходе советско-финляндской войны, наркомат возглавил С. К. Тимошенко. В акте о передаче дел говорилось и об упущениях в организации управления войсками. В январе 1941 года начальником Генерального штаба и заместителем наркома обороны был назначен Г. К. Жуков.

Однако к началу войны многие из намеченных мер остались неосуществленными. Материально-технические и организационные меры по укреплению обороны не обеспечили должного отпора врагу на начальном этапе военных действий. К тому же немецкая государственная машина оказалась не хуже организованной и не менее дисциплинированной. Она была полностью отмобилизована и хорошо управляема, ее аппарат был перестроен в соответствии с требованиями военного твремени.

1.2 Политическая система СССР в предвоенный период

В предвоенные и военные годы государственное управление строилось на основе Конституции СССР, принятой в 1936 году⁶. Политическая система, сложившаяся в СССР к началу войны, имела ряд особенностей. Важнейшей из них являлось уходившее корнями в начальный этап развития советской государственности и, в конечном счете, обусловленное объективными причинами установление властной монополии ВКП (б). Она проявлялась в том, что на каждом уровне государственного управления реальным центром власти являлась компартия, ее комитеты, осуществлявшие всестороннее руководство и контроль над работой государственных органов. Прямым следствием этого было то, что последние фактически не обладали всей полнотой предоставленных им конституционных полномочий, а представляли собой лишь исполнительный механизм для претворения в жизнь решений партийного руководства, организационную форму придания им законной силы. Законодательно закрепившая эту особенность советской политической системы Конституция СССР 1936 г., вместе с тем, подвела черту под почти 20-летним периодом ее развития в направлении централизации. Она зафиксировала такую важную особенность функционирования государственных органов, как иерархия подчинения, которая вытекала из принципа «демократического централизма» и соответствовала структуре административно-территориального устройства СССР. В Конституции была закреплена наметившаяся с конца 1920-х гг. тенденция к расширению прав союзных органов, значительно расширив сферу компетенции последних и, одновременно, сузив права союзных республик по целому ряду вопросов. В частности, была ограничена законодательная инициатива союзных республик и повышена роль Союза в процессе организации управления народным хозяйством страны, его планирования. Важнейшая управленческая задача – руководство различными отраслями экономики – решалась путем разукрупнения и создания новых наркоматов. Так, 8 декабря 1936 года на базе Наркомата тяжелой промышленности был образован Наркомат оборонной промышленности, а 22 августа – Наркомат машиностроения. В январе 1939 года первый из них был разделен на 4 самостоятельных комиссариата: авиационной промышленности, судостроительной, вооружения и боеприпасов. В феврале этого же года Наркомат машиностроения разделился на три самостоятельных наркомата: тяжелого машиностроения, среднего машиностроения и общего машиностроения. Созданный в январе 1939 года Наркомат топливной промышленности в октябре того же года был разделен на два: Наркомат нефтяной промышленности и Наркомат угольной промышленности. Претерпели изменения и другие наркоматы. Всего в предвоенные годы было создано более 20 промышленных и топливно-энергетических наркоматов.

Своеобразным пиком процесса централизации явилась серия  мероприятий по реорганизации структуры руководства СНК СССР, которые были проведены непосредственно накануне Великой Отечественной войны и важнейшим из которых явилось назначение на должность председателя СНК СССР генерального секретаря ЦК ВКП (б) И. В. Сталина, что означало окончательное завершение процесса слияния высших партийных и государственных органов СССР, оформления в Советском Союзе особой модели политического устройства – «советского партийного государства».

Глава 2 Особенности советской системы государственного управления в годы Великой Отечественной войны

2.1 Чрезвычайные органы советского государства в годы                       Великой Отечественной войны

Обстановка, сложившаяся в СССР в результате неудач на начальном периоде Великой Отечественной войны, потребовала коренной перестройки государственных органов управления, которая связала бы в единый узел все нити управления государством, подчинив их единой цели – победе над врагом.

Более того, требования войны вызвали чрезвычайные формы руководства государством и армией. В связи с чем наряду с традиционными формами власти и управления с началом войны были созданы чрезвычайные специальные органы с особыми полномочиями.

Чрезвычайными эти органы были потому, во-первых, что их создание не было предусмотрено Конституцией СССР; во-вторых, их полномочия были выше, чем у конституционных органов власти и управления.

В первую очередь речь идет о Государственном  Комитете Обороны (ГКО) и Ставке Верховного Главнокомандования.

Для того чтобы работа отдельных органов  и ведомств получила должную целенаправленность, жизненно важным было постоянное руководство со стороны чрезвычайного центра, наделенного особыми правами и полномочиями; его распоряжения, директивы и постановления должны были иметь статус законов военного времени, с обязательным исполнением их всеми государственными, советскими, партийными органами и гражданами.

«Создание двух чрезвычайных центральных органов, на которые возлагалось непосредственное руководство ведением войны – ГКО и Ставки, – давало возможность централизованно и оперативно руководить отражением фашистской агрессии»⁷.

А. И. Микоян, один из членов ГКО, так  описывал обстоятельства его образования: «30 июня 1941 года меня и Вознесенского попросили зайти к В. М. Молотову. Когда мы вошли в кабинет, там были Л. П. Берия, Г. М. Маленков и К. Е. Ворошилов. По всему было видно, что они о чем-то уже договорились и теперь хотят поставить нас перед фактом. Берия сказал, что они тут посоветовались и решили внести предложение о создании Государственного Комитета Обороны во главе со Сталиным, которому передать всю полноту власти в стране. Я сказал, что согласен: это отвечает обстановке. Вознесенский тоже согласился. Решили ехать к Сталину, он находился на ближней даче. Приехали. Берия высказал наше предложение создать ГКО. Сталин согласился и сказал: «Нужно обсудить кандидатуры».⁸

В тот же день, 30 июня 1941 г., совместным постановлением Президиума Верховного Совета, Совнаркома и ЦК ВКП (б) был образован чрезвычайный государственный орган – Государственный Комитет Обороны в составе: И. В. Сталин (председатель), В. М. Молотов (зам. председателя), К. Е. Ворошилов, Г. М. Маленков, Л. П. Берия.

В дальнейшем постановлениями Президиума Верховного Совета СССР от 3 февраля 1942 г. в состав ГКО были введены А. И. Микоян и Н. А. Вознесенский, затем, 20 февраля 1942 г. – Л. М. Каганович, а 22 ноября 1944 г. – Н. А. Булганин. В тот же день из состава ГКО был выведен К. Е. Ворошилов.

В принятом совместном постановлении  указывалось, что в руках ГКО  сосредоточивается вся полнота  власти в государстве и что  государственные, партийные, комсомольские, другие общественные организации, военные  и гражданские органы обязаны беспрекословно выполнять любые его решения, распоряжения, директивы и постановления.

Однако это не означало, что ГКО  руководил всеми ведомствами  государственной структуры. Анализ деятельности ГКО показывает, что он руководил в первую очередь и напрямую ведомствами, от которых зависел ход и исход войны в целом. Другими ведомствами он руководил – через ЦК ВКП (б), Совнарком, центральные общественные организации, через местные партийные и советские органы.

С 1941 г. и до ноября 1942 г. через Ставку ГКО руководил военными действиями, а также военной промышленностью  и лишь частью базовых отраслей промышленности. Но 8 декабря 1942 г. Постановлением ГКО № 2615сс «Об утверждении Оперативного Бюро ГКО» к его ведению было отнесено 14 наркоматов, включая военную промышленность и все базовые отрасли промышленности. За время войны по военным вопросам этим бюро было принято 2256 постановлений и примерно столько же – по отраслям оборонной промышленности.⁹ В связи с тем что документы ГКО по военной промышленности и по отраслям экономики, находящиеся в введении ГКО, до сих пор не раскрыты, не удается полно осветить деятельность ГКО. Всего от имени ГКО за 1626 дней его существования (с 30 июня 1941 г. по 3 сентября 1945 г. включительно) было принято 9971 постановление и распоряжение, включая мандаты уполномоченных ГКО, получившие самостоятельные регистрационные номера в секретариате комитета.¹⁰

Ведущим структурным подразделением ГКО было Оперативное бюро ГКО. Оно  представляло собой своеобразный штаб или оперативное управление, в задачи которого входили объединение и координация действий всех подразделений ГКО. Его образование было закреплено специальным постановлением ГКО – предельно кратким, но весьма важным для организации слаженной работы всего коллектива ГКО.

8 декабря 1942 года Постановлением  № 2615с «Об утверждении Оперативного Бюро ГКО» был определен его состав, куда вошли В. М. Молотов, Л. П. Берия, Г. М. Маленков, А. И. Микоян, и были уточнены их обязанности.

Сегодня известно, что с самого начала войны приоритетным направлением в работе ГКО было руководство действующей армией.

Состав и структура ГКО в  зависимости от обстановки в стране совершенствовались. По мере необходимости создавались постоянные и временные комитеты (комиссии). Одни из них действовали длительное время, другие по мере выполнения задач распускались. На протяжении четырех лет войны с 30 июня 1941 г. по 4 сентября 1945 г. основными его подразделениями были (Приложение 1):

1. Группа постоянных уполномоченных ГКО (с июля по декабрь 1941г.).
2. Комитет по эвакуации (с 16 июля 1941 г. по 25 декабря 1945 г.).
3. Управление по эвакуации населения (в составе Комитета по эвакуации, 26 сентября 1941 г.).
4. Комитет по эвакуации из прифронтовых зон продовольствия и промтоваров (25 октября 1941 г.).
5. Трофейная комиссия (декабрь 1941 г.).
6. Комитет по разгрузке железных дорог (25 декабря 1941 г.).
7. Комиссия по эвакуации (22 июня 1942 г.).
8. Транспортный комитет (14 октября 1942 г.-19 мая 1944 г.).
9. Оперативное бюро ГКО (с 8 декабря 1942 г.).
10. Трофейный комитет (5 апреля 1943 г.).
11. Совет по радиолокации (4 июля 1943 г.).
12. Особый комитет (25 февраля 1945 г.).
13. Спецкомитет (20 августа 1945 г.).

Основными функциями Государственного Комитета Обороны являлись:

• реорганизация государственного аппарата и центральных органов управления;
• руководство через СВГК вооруженной борьбой действующей армии и партизанским движением;
• руководство оборонными и базовыми отраслями промышленности, находящимися в ведении ГКО (Постановление ГКО № 2615сс от 8.12.42 г.⁸ и Постановление № 5931сс от 19.5.44 г.);
• руководство формированием частей, соединений и объединений, в том числе стратегических резервов;
• распределение стратегических и людских ресурсов между отраслями и регионами;
• утверждение численности вооруженных сил и продпайков;
• подготовка кадров для вооруженных сил, в первую очередь для действующей армии и оборонной промышленности.

Важную роль в претворении в  жизнь постановлений и распоряжений ГКО, особенно в оборонной промышленности, по наращиванию вооружения и боевой технике играли уполномоченные ГКО, которые назначались в основном из числа видных партийных, советских и хозяйственных руководителей, а также крупных военных специалистов и ученых.