Государственное управление в СССР в годы Великой Отечественной войны - эффективность в экстремальных условиях

За период с июля по декабрь 1941 года их было около 100 человек. Свыше 40% их работало в оборонной промышленности, более 10% – на транспорте, отвечая за воинские перевозки, около 15% занимались вопросами эвакуации. Некоторые уполномоченные ГКО работали по формированию новых частей, соединений и объединений армии.

Круг обязанностей и прав уполномоченных определялся в специально принятых постановлениях ГКО.

В прифронтовых местностях решением ГКО создавались  областные и городские комитеты обороны, которые объединяли партийную, советскую и военную власть в  регионе.

Одним из крупных подразделений  ГКО на завершающем этапе войны  стал Особый комитет во главе с  Г. М. Маленковым (председатель), который ведал вопросами репараций (Постановление № 7590сс от 25.02.45 г.). В него вошли также Н. А. Булганин (зам. председателя), Н. А. Вознесенский, А. В. Хрулев и Ф. Вахитов. Распоряжением ГКО за подписью Сталина запрещался вывоз архивов и художественных ценностей, представляющих историю народа и его культуру.

Опыт Великой Отечественной  войны показывает, что созданный  чрезвычайный государственный орган управления в целом успешно справился с крупномасштабными задачами, стоящими перед ним. Это был своеобразный штаб, обеспечивший еще в 1943 г. достижение экономической победы.

С начала второго периода войны  Государственный Комитет Обороны  и его рабочий «штаб» Оперативное Бюро ГКО стали работать на перспективу с учетом изменения стратегической обстановки.

Главными  чертами деятельности ГКО являлись:

• крупномасштабность, позволяющая охватить практически все главные отрасли народного хозяйства;
• оперативность, позволяющая руководителям всех рангов своевременно получать информацию о состоянии управляемых объектов, своевременно доводить до исполнителя и реализовать ее;
• надежность, обеспечивающая достоверность отображения происходящих в организационной системе процессов;
• тщательный просчет альтернативных решений и предложение оптимальных решений;
• скрупулезный и постоянный контроль за исполнением (как средство обратной связи), создающий условия для коррекции процессов управления;
• высокая требовательность.

Подводя итоги, можно сказать, что  ГКО создавался в самое напряженное для страны время, когда советские войска терпели поражения на главных направлениях.

Создание чрезвычайного высшего органа управления послужило объединению и сплочению всех сил народа в борьбе с агрессией, вывело некоторую часть партийных и советских руководителей из состояния растерянности и бездействия и показало, что управление страной находилось в надежных руках.

Упразднен был  ГКО Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 сентября 1945 года.

В первый же день войны Верховный Совет и правительство спешно начали формировать высший орган стратегического руководства действующей армией – Ставку Главного Командования. Уже в 9.00 первого дня войны Генштаб представил проект постановления СНК и ЦК ВКП (б). На следующий день, 23.06.1941 г. Постановлением СНК и ЦК ВКП (б) № 1 была образована Ставка ГК.¹¹

В ее состав вошли: нарком обороны Маршал Советского Союза С. К. Тимошенко, начальник Генштаба генерал армии Г. К. Жуков, И. В. Сталин, В. М. Молотов, Маршалы Советского Союза С. М. Буденный и К. Е. Ворошилов, нарком ВМФ Н. Г. Кузнецов. С этого момента все директивы по действующей армии подписывались председателем Ставки или по поручению Ставки – начальником Генштаба.

В июле 1941 года Постановлением ГКО № 83сс от 10 июля 1941 г. Ставка была преобразована в Ставку Верховного командования, куда вошел Б. М. Шапошников, а адмирал Н. Г. Кузнецов был из нее выведен. Председателем Ставки Верховного командования стал И. В. Сталин.¹²

8 августа  Верховным Главнокомандующим был  утвержден Сталин, а Ставка получила  статус Ставки Верховного Главнокомандования.

Ее состав был кардинально изменен только Постановлением ГКО № 7550с от 18 февраля 1945 года.

Ставка  ВГК не являлась структурным подразделением Государственного Комитета Обороны, но через нее ГКО осуществлял военно-стратегическое руководство вооруженной борьбой действующей армии.

Стиль работы Ставки Верховного Командования определялся  характером И. В. Сталина, его мнение было единственно правильным и переубедить его было делом невозможным.

Задачи, выдвигаемые войной и стоящие  перед Государственным Комитетом Обороны и Ставкой Верховного Главнокомандования, были следующие:

• определение политических целей кампаний и стратегических операций, особенно в третьем периоде войны;
• обеспечение действующей армии всем необходимым для ведения войны;
• определение, подготовка, распределение и использование стратегических резервов;
• руководство военной экономикой (планирование, обеспечение и контроль);
• эвакуация предприятий промышленности, сельского хозяйства и населения;
• руководство партизанским движением и подпольной работой на временно захваченной противником территории;
• решение межгосударственных отношений, определение статуса войск на освобожденных территориях иностранных государств.

Под руководством ГКО Ставка спланировала 9 кампаний, 51 стратегическую операцию и 250 фронтовых. Нельзя сказать, что все они были успешными, особенно в первом периоде войны, в частности, в осенне-зимней кампании 1941-1942 годов и весенне-летней кампании 1942 года. В первом случае после успешного контрнаступления под Москвой Ставка приняла решение в начале 1942 года о развертывании всеобщего наступления на всех стратегических направлениях, что не соответствовало возможностям вооруженных сил и страны в целом. В результате поставленные цели не были достигнуты.

Во втором случае, весной 1942 г., в результате плохо  организованной разведки и дезинформации  нашего командования о якобы готовившейся вермахтом операции «Кремль» наши войска потерпели крупное поражение в Харьковской и Любаньской операциях на северо-западном направлении. В результате немецким группам армий «А» и «Б» удалось выйти к Волге и Главному Кавказскому хребту, уступив немцам важные стратегические районы.

Благодаря усилиям всей страны удалось накопить силы и средства и упорной обороной измотать и обескровить врага, а  в дальнейшем, выполняя искусный замысел  Ставки, разгромить отборные немецкие войска в Сталинградской битве. Начиная с лета 1943 года, когда развернулась Курская битва, противник окончательно утратил стратегическую инициативу.

2.2 Сочетание конституционных  и чрезвычайных принципов государственного управления

Органы государственной власти и управления, как центральные, так и

местные, в годы войны сохранили свои полномочия. Верховный Совет СССР, его Президиум, СНК СССР и наркоматы не распускались, а продолжали действовать. То же надо сказать и о республиканских органах, о местных советских учреждениях. Естественно, война наложила отпечаток на работу властных структур, подчинив ее потребностям военного времени. 22 июня 1941 года был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении», которое вводилось на всей европейской части страны.

Предусмотренные Конституцией СССР, конституциями союзных и автономных республик сроки очередных выборов в Советы всех уровней не соблюдались. Президиум Верховного Совета СССР и президиумы верховных советов республик продлевали полномочия соответствующих Советов. Выборы в Верховный Совет СССР во время войны не проводились ни разу, а сессии Верховного Совета СССР проводились лишь три раза – в 1942-м, 1944-м и 1945 годах. Нерегулярно созывались сессии верховных советов и в союзных республиках. Значительная часть депутатов Советов, особенно местных, была мобилизована на фронт. Поэтому полномочными признавались их сессии, на которых присутствовало 2/3 наличного состава депутатов. Исполкомы вышестоящих Советов пополняли путем кооптации, исполкомы подведомственных Советов, а на освободившейся от врага территории практика выборов часто подменялась системой назначения. Советское государственное управление в условиях войны приобрело новые особенности, которые проявились в частичной милитаризации, дальнейшей централизации, бюрократизации, усилении командно-административных методов, роли репрессивно-карательных функций, возрастании партийного влияния на все сферы гражданского и военного управления, в сужении гласности, увеличении секретности в его работе.

Создание  чрезвычайных органов управления не могло не внести изменения в сложившуюся в мирных условиях практику деятельности соответствующих советских, хозяйственных и партийных органов. Тем более что из ведения Совнаркома в ведение ГКО выделялся целый ряд подразделений, непосредственно связанных с ведением войны: военная экономика, базовые отрасли и, прежде всего, военное производство, вопросы, связанные с укреплением и снабжением Советских Вооруженных Сил всем необходимым.

Появилась необходимость перераспределения  полномочий, функций и задач всех государственных партийных и  общественных органов, с четким определением круга ответственности каждого  органа управления.

ГКО, структура  которого приведена выше, занимался  руководством Наркоматов обороны и  военно-морского флота, а также наркоматов оборонной промышленности: авиационной, вооружения, боеприпасов, танковой, судостроительной, минометной; наркоматов, обслуживающих их, – угольной промышленности, черной и цветной металлургии и некоторых других.

Кроме этих вновь созданных органов оставались также законодательные и исполнительные ветви власти, как Верховный Совет и Совет Народных комиссаров СССР. Высшими партийными органами оставались Политбюро ЦК и ЦК ВКП (б). Однако, их подразделения, полномочия и функции тоже изменялись в соответствии с военной обстановкой.

Такие меры позволили сконцентрировать внимание на приоритетных направлениях, на более  оперативном решении военных  проблем, непосредственно влияющих на ход войны.

Заметим, что Совнарком, решая в мирное время широкий круг вопросов, составлял более 70 подразделений (наркоматов). Только Комитет Обороны, входящий в его состав, имел до 50 отделов, секторов, отделений и групп. Он был целиком передан в состав ГКО. Из Совнаркома в ведение ГКО перешли также некоторые другие отделы и группы.

В связи  с этими изменениями была необходима взаимосвязь всех структур управления в государстве. В результате продолжительной  и кропотливой работы выкристаллизовалась слаженная система управления. Она основывалась на ряде научно обоснованных принципов руководства.

К общим  принципам государственного и политического  управления относились:

• единство политического и государственного, в том числе и военного, управления;
• жесткая централизация управления в соединении с творческой активностью;
• высокая эффективность на основе закона экономии времени, ресурсов, капиталовложений;
• комплексный подход к решению сложных проблем с учетом всех альтернатив на основе анализа обстановки;
• выделение в зависимости от обстановки приоритетных направлений;
• четкое определение функций, задач и границ ответственности для каждого звена, системы управления.

Единство  политического и государственного управления заключалось в том, что  члены Политбюро, члены и кандидаты  ЦК ВКП (б), занимая важные руководящие посты в ГКО, Ставке ВГК и Совнаркоме, были уполномоченными ГКО на местах, в Наркоматах обороны и ВМФ, в отраслевых наркоматах, в армии на постах членов Военных советов фронтов и армий. Последние, вплоть до начальников военно-политических училищ, назначались постановлениями ГКО.

Члены Политбюро, в том числе и не входившие  в ГКО и Ставку, не всегда были компетентны в военных вопросах, однако всегда были в курсе событий, что оказывало положительное  влияние на партийные органы.

Единство  руководства обеспечивалось и тем, что И. В. Сталин занимал главенствующие посты Генсека ЦК ВКП (б), председателя ГКО, Председателя СНК, наркома обороны, Верховного Главнокомандующего и другие должности вплоть до председателя Транспортного отдела ГКО, далеко не почетного, но весьма трудоемкого и хлопотного органа. Г. К. Жуков по этому поводу писал: «Надо сказать, что с назначением И. В. Сталина Председателем ГКО и Верховным Главнокомандующим сразу почувствовалась его твердая рука».¹³

Получив такую неограниченную власть, он сумел  объединить усилия главных рычагов  политической и государственной  власти в интересах одной цели – победы над фашистской Германией. Надо сказать, что в отличие от Сталина подобное объединение Адольфу Гитлеру не удалось.

В своей  книге «Проигранные сражения» бывший командующий группами армий «Север» и «Южная Украина» генерал-полковник Ганс Фриснер писал: «Многие немцы видели в объединении политического и военного руководства в руках Гитлера гарантию и залог конечной победы. Однако обе эти функции «не ужились» в Гитлере и не превратились в творческий синтез. В обеих функциях Гитлер оказался несостоятельным».¹⁴

Взаимосвязь высших органов государственной и политической власти по горизонтали осуществлялась путем слияния Политбюро со структурами ГКО, Ставки, Совнаркома, наркоматов, а по вертикали с помощью уполномоченных по отраслям и регионам, членов и кандидатов ЦК в республиканских, краевых и областных партийных организациях. Слабо была организована связь с представительной ветвью государственной власти (Приложение 2).

Централизация управления осуществлялась, прежде всего, сосредоточением всей полноты власти в руках Государственного Комитета Обороны. В известной степени он наделялся и партийными правами, так как все партийные, советские, профсоюзные, комсомольские органы, все советские граждане были обязаны выполнять его решения и распоряжения. Он координировал и направлял к исполнению запросы действующей армии и флота, в зависимости от возможностей военной промышленности. Его связующая и регулирующая роль между фронтом и тылом была огромна. Это давало возможность наиболее полно и целесообразно использовать мощную военную промышленность в интересах фронта и Вооруженных Сил.