Государственные реформы 1-й четверти XVII века

К концу XVIII века состав и значение Боярской Думы значительно  изменились. Родовитые фамилии, издавна  заседавшие в Боярской Думе, частью уступили место дельцам, выходившим далеко не из боярской среды. Думные чины получали неродовитые чиновники, выдвинувшиеся  благодаря своим деловым качествам. Таковы А. И. Иванов, Е. И. Украинцев, П. Б. Вязницын, и другие представители  бюрократии, чья карьера начиналась со службы мелкими чиновниками в  приказах Голикова Н.Б. Политические процессы при Петре I. - М., 2007, с. 63..

В Думу, являвшуюся консервативным бюрократическим учреждением, проникали представители бюрократии. Изменился также количественный состав Думы. В частности, за последнее десятилетие ее существования он сократился более чем вдвое. Теперь обычно на ее заседания в 1700 - 1701 годах присутствовало 30-40 “бояр”. Старые ее члены вымирали, новых пожалований в думные чины не производилось. Все сколько-нибудь важные дела, в особенности связанные с реформами, например образование Ратуши, строительство регулярной армии, решались помимо Думы новыми сановниками, большинство из которых никогда в Думе не заседало.

Во время отсутствия Петра I совещаниями этих сановников руководили доверенные лица, подчас не имеющие думного чина. Да и что  толку было в таком чине у родовитых  бояр, если во второй половине XVII века Дума состояла из чиновников, которые  не понимали что такое право, а  знали только служебные обязанности, в общие думные совещания ходили лишь по особому распоряжению, “разве царь указывал”.

И в прежнее  время при государях обыкновенно  возникал совет избранных советников из думцев и не думных близких государю лиц, но это был именно только частный  совет при государе, не имевший  характера постоянного учреждения. Со времен царя Алексея такая палата “ближних” людей становится учреждением  постоянным, состоящим из определенного  количества лиц и действующим особо от “всех бояр”, причем приговоры этого избранного высшего тайного совета, ближней Думы, именуемой теперь “комнатой”, формально становятся приговорами “всей думы”, издаются как “государев указ и боярский приговор” и имеют силу закона “крепкого и постоянного”Развитие русского права второй половины XVI-ХVIII в.в. - М, 2006, с. 107..

На время отсутствия государя “Расправная палата ведала Москву”, превращаясь во временное  правительство по делам текущего управления. Вместе с “Комнатной думой”, “Расправная палата”, по-видимому, упраздняла всякую надобность в постоянной совместной работе “всех бояр”  и превратили общее собрание Думы в сравнительно редкую форму правительственных  совещаний, созывавшихся чаще всего  в торжественных случаях.

Да и пустеет  Дума, особенно после того, как началась Северная война: тогда от думцев требовалась  напряженная деятельность на местах; все больше думцев уезжало из столицы, чтобы командовать полками, собирать рекрутов, управлять областями, смотреть за постройкой кораблей.

Уезжая в 1697 году за границу, Петр поручил управление государством Л. К. Нарышкину, князю  Борису Голицыну и князю П. П. Прозоровскому, дав им “полное управление делами”.

Москва была приказана ближнему стольнику князю  Ф. Ю. Ромодановскому, а всем боярам и судьям, то есть начальникам приказов, велено было, по словам современника: “прилежать до него Ромодановского и к нему съезжаться, когда он похочет”.

Только в очень  важных случаях сановники, которым  было поручено управление, должны были советоваться со старыми боярами.

Учитывая вышеуказанное, можно сделать вывод Сафонов  М.М. Проблемы реформ в правительственной  политике России на рубеже ХVIII-XIX вв., с. 55.:

а) о логичности появления такого органа, как Сенат, который выполнял бы все функции  по замещению отсутствующего государя в деле управления страной;

б) о подготовленности появления Сената путем изменений  в структуре управления в конце XVII - начале XVIII века, в том числе  относящихся к Боярской Думе.

В 1699 году была упразднена Ближняя Канцелярия, прежде всего  как орган административно-финансового  контроля за деятельностью государственных  учреждений; она являлась канцелярией  Боярской Думы под начальством близкого царю Никиты Зотова. Заседания все  более сокращавшейся Боярской Думы стали происходить в Ближней  канцелярии.

В сентябре 1708 года Боярская Дума заседала в Ближней  канцелярии в составе 14 человек под  председательством царевича Алексея. В большинстве своем это были начальники приказов, и четверо из них не имели думных чинов. В ноябре того же 1708 года на заседании Думы было 8 человек, все они управляли различными приказами, это совещание получило название Консилии министров. Этот совет  превратился в Верховный орган  власти, который в отсутствие царя управлял не только Москвой, но и всем государством. Бояре и судьи оставшихся приказов должны были съезжаться в  Ближнюю канцелярию непременно по “три дни в неделю” для решения  дел.

В 1710 году Совет  состоял из 8 членов. Все они управляли  отдельными приказами, а бояр - думцев, ничем не управляющих, не было, одни действовали в провинции, других просто не созывали в Думу. И Дума, таким образом, сама собою превратилась в довольно тесный совет министров: министрами и называются члены этого тесного совета в письмах Петра, в бумагах и актах того времени. Эволюция Боярской Думы в Консилию министров происходила слой учетом двух обстоятельств Багер X. Реформы Петра Великого. Обзор исследований. - М, 2005., с. 62.:

1) слишком “пестрым”  становился ее состав; а также  необычными стали ее права  и обязанности;

2) в ее состав  входили не думные люди такие,  как М. А. Головин,

А. А. Курбатов, Ф. Ю. Ромодановский.

Последний, будучи только стольником, является фактическим  руководителем Совета министров.

Консилия министров  в отличие от Боярской Думы заседала без царя и главным образом  была занята выполнением его предписаний. Это был распорядительный совет, отвечавший перед царем. Созданием  Консилии министров был сделан шаг  к созданию нового высшего учреждения России - Сената.

Еще одной новой  чертой, которая будет характерна также и для Сената, явилось  то, что Ближняя канцелярия не только выполняла функции хранительницы  законов, но и должна была контролировать их исполнение.

С 1707 года в ней  обязательно должны были вестись  протоколы Консилии министров, причем решения обязаны были подписывать  все министры, “ибо сим всякого  дурость явлена будет”. Таким образом, Консилия министров в Ближней  канцелярии явилась переходной формой от Боярской Думы к Сенату.

Коллегии создавались  по образу и подобию шведских государственных  учреждений. Уже в самом начале своего правления самодержцу российскому  стало ясно, приказная система весьма неэффективна, поскольку способствует лишь распылению финансов, так как каждый из приказов собирал налоги с какой-либо части страны и тратил сборы на свои цели. Для сосредоточения государственных средств по возможности в одном или немногих учреждениях, в 1699 году была учреждена Бурмистерская палата, или Ратуша. Ратуша лишила доходов ряд крупных и мелких приказов, терявших тем самым свое значение.

Степень заимствования  шведских образцов можно оценивать  по-разному. Очевидно, что оно не было слепым копированием, а являлось, в крайнем случае, адаптацией шведского  устройства коллегиального управления к российским условиям.

Шведская государственная  система была построена на принципах  Камерализма - учения о бюрократическом  управлении, получившего распространение  в Европе XVI - XVII веков. Камерализм содержал ряд привлекательных для Петра  особенностей Молчанов Н.Н. Дипломатия Петра Первого. - М., 2004, с. 90.:

а) высокая функциональность, ввиду узкоспециальной направленности каждой Коллегии на определенную сферу  деятельности.

б) четкая регламентация  обязанностей чиновников, специализация  канцелярского труда, установление единообразных штатов, жалования  и т.д.

Используя шведский административный опыт и беря за основу шведские образцы, Петр, как правило, вносил в них обусловленные особенностями  России структурные изменения. Общий  принцип подхода к шведским учреждениям  Петр выражал неоднократно и достаточно последовательно, примером чему служит указ от 28 апреля 1718 года:

“Всем Коллегиям  надлежит ныне на основании шведского  устава сочинять во всех делах и  порядках по пунктам, а которые пункты в шведском регламенте неудобны, или  с сетуацию сего государства несходны и оныя ставить по-своему разсуждению. И, поставя об оных, докладывать, так ли их быть”.

Реформа государственного аппарата началась в конце 1717 - начале 1718 года, когда Петр составил своеобразную программу предстоящих преобразований, которые заключались в том, что  он определил число и компетенцию  Коллегий, назначил в них президентов, обязал их выбирать себе помощников. Одним  из связующих звеньев в системе  высших государственных учреждений, созданных Петром I, был Кабинет  Его Императорского Величества. Первое упоминание о Кабинете относится  к 1704 году, а просуществовал он вплоть до 1727 года. Кабинет состоял из кабинет-секретаря  А. В. Макарова, который с 1722 года стал называться главным кабинет - секретарем, и нескольких подьячих, именовавшихся  с появлением Коллегий канцеляристами, подканцеляристами и копиистами.

Кабинет носил  характер военно - походной канцелярии, куда поступали полковые табели и  другие военные, а также финансовые документы; здесь же разрабатывались  диспозиции, велся ежедневный “Юрнал”, т.е. записи о времяпрепровождении  и местонахождении царя, где отражались как придворные, так и военные  события. Другими словами, Кабинет  был секретариатом самодержца, в  котором под руководством Макарова работал целый штат подьячих, готовивших доклады для царя. Кроме того, Кабинет ведал личным имуществом царя, был его казначейством, ибо  в его кассу поступали огромные суммы от соляных сборов. Петр I передавал  на хранение в это учреждение все  бумаги, чертежи и книги, поддерживая  через него связь с Сенатом, Синодом, Коллегиями и губернаторами. Через  кабинет-секретаря Петр I вел переписку  с русскими посланниками за границей, губернаторами, вице-губернаторами, также  переписку по горным и мануфактурным  делам. С укреплением значения Кабинета как своеобразного учреждения “при особе государя” что-либо докладывать, доносить, предлагать, просить становилось равнозначным направлению соответствующих документов в Кабинет, где их фиксировали, обрабатывали, чтобы затем, вместе с ему подобными, включить в виде “пунктов” или “экстрактов” в доклад царю. В 1721 году появляется документ под названием “Определение как содержать в Кабинетской конторе порядок в делах, а именно: о содержании и записке в книге писем, посылаемых за рукою Его Царского Величества и к кабинет - секретарю о делах Его Величества ответных и просильных, о решении и о записке всех вещей” Троицкий С.М. Русский абсолютизм в XVIII в. - М, 2004, с. 76..

Этот документ недвусмысленно подтверждает, что Кабинет - это не просто какая-то заурядная  канцелярия, а государственное бюрократическое  учреждение со своей структурой, делопроизводством, штатами и даже печатью. Мимо Макарова не проходил практически ни один документ, обращенный к Петру I. Значение кабинет-секретаря  было так велико, что государственные  деятели разного масштаба писали о своих делах царю и одновременно о том же самом Макарову, прося  его о содействии и сообщая  дополнительную информацию по существу проблемы. При этом не приходится сомневаться, что так от царя могли утаиваться не только мелочи, но и вещи серьезные - промахи в работе, неудачи начинаний  самого царя.

Кроме того, в  Кабинет поступало множество  различных челобитных, жалоб, доносов (“подметных писем”) по так называемым трем пунктам: измена, дела, против здоровья государя и казенного интереса. Хотя были случаи, когда, несмотря на все  запреты, доносы попадали сразу непосредственно  в руки царя Багер X. Реформы Петра  Великого. Обзор исследований. - М, 2005., с. 79..

Осенью 1724 года Петру было подброшено пространное  “подметное письмо”. Царь прочитал его  и сделал много выразительных  пометок на полях. Автор письма был необычайно хорошо осведомлен о работе Кабинета. Письмо настолько заинтересовало царя, что он приказал его беречь, а вместо него (в том же конверте) публично сожгли чистую бумагу. Остриё анонимной критики было направлено против Макарова. Обвинения были основательны и подкреплялись многими примерами. Приводились имена крупных сановников, вступивших в сговор с Макаровым. Но в конце 1724 года Петр был уже смертельно болен, и судьба хранила Макарова от больших неприятностей. Может быть, в проступках Макарова Петр видел обыкновенное должностное преступление, может быть, он вполне осознавал, что не только он управляет аппаратом, но и аппарат управляет им. Еще одно немаловажное замечание - в Кабинет направлялось большое количество донесений из местных и центральных учреждений, которые были формально подчинены и Коллегиям, и Сенату. И, тем не менее, руководители этих ведомств, минуя вышестоящие инстанции, писали прямо в Кабинет, куда, таким образом, стягивались все нити управления на разных уровнях.

Одной из причин подобных нарушений бюрократического порядка было стремление Петра вникнуть в самую суть дела, желание получить полную и свежую информацию и, наконец, нетерпение, присущее Императору. По-видимому, в ряде случаев активное участие  царя было необходимо, чтобы преодолеть неповоротливость бюрократической  машины, исправить создаваемые ее же бюрократической сущностью недостатки.