Государство как фактор экономического развития России: XVIII век

Активная внешняя политика России в сочетании с колонизацией окраин имела своим результатом все большее расширение русской империи, получение экономически и стратегически важного доступа к Балтийскому и Черному морям. Уже завоевания Петра I подняли международный авторитет страны на небывалую прежде высоту. При Екатерине II Россия – это великая держава, активный участник европейской политики. Экстренные военно-финансовые потребности стимулировали ломку государственных структур, способствовали окончательному развалу приказной системы государственного хозяйства вместе с остатками удельных традиций. Параллельно с заимствованием европейских политических идей, придававших русскому самодержавию внешний облик западного абсолютизма, начался процесс пересадки на русскую почву иностранных учреждений. Обусловленная потребностью содержания армии внедряется губернская система, рухнувшую центральную администрацию сменяют коллегии. XVIII век становится веком интенсивного государственного строительства, многочисленных опытов усовершенствования аппарата управления. После Петра I процесс реформирования идет по линии приспособления петровских реформ к русским условиям. При этом шведская система учреждений не прижилась, но уцелели коллегии. Весь век идут опыты устройства высшего учреждения, объединяющего в себе руководство всеми отраслями правительственной деятельности. Губернская реформа 1775 г. призвана была наладить местное управление, укрепить власть на местах. Сословность новых местных учреждений выразилась в сословной организации суда низших инстанций и в выборном “дворянском элементе” местной администрации. Передача управления губернией (финансы, управление и суд) самой губернии, как и при Петре I, подорвала центральные учреждения. Последние усиливаются при Павле I,  начинает внедряться министерская система. Путем централизации и бюрократизации, регламентации и дисциплины Павел пытается добиться эффективности государственного механизма. Под законностью понимается не только исполнение законов, но и безусловное подчинение вышестоящей инстанции. Стержнем же многочисленных административных реформ в течение века являлось укрепление верховной власти, повышение эффективности управления, сохранение стабильности и установление единого порядка на всей растущей территории государства.

Однако XVIII в. не увидел господства права, хотя и появилось понимание  условий его осуществления. Не было выработано твердых юридических норм, определяющих государственный и общественный строй ясным и точным образом. Проблема разделения основных функций государственной власти (законодательства, суда и управления), хотя и была осознана, но на практике не разрешена. В области законодательства инициатива и утверждение законоположений были прерогативой верховной власти, право обнародования законов было у Сената, для обсуждения законов не было установлено определенного порядка, не создано и соответствующего учреждения. Судебной реформой Екатерины II суд был отделен от администрации, введен инстанционный порядок решения судебных дел. Однако председатели судов назначались верховной властью и Сенатом, губернаторы имели право приостанавливать исполнение приговоров и утверждать некоторые из них, контролировали и утверждали состав судей губернии, сохранялась вотчинная юстиция.

Органы управления стали  учреждениями-организациями с постоянным составом и определенным ведомством. Появились регламенты, имевшие целью механическое урегулирование делопроизводства органов управления вне зависимости от личных качеств исполнителей. Место хаотической системы приказного управления заняли коллегии с их идеей систематической соподчиненности центральных учреждений. В ходе опытов по выстраиванию эффективно функционирующей властной иерархической вертикали создается специализированная разветвленная сеть центральных и местных учреждений,  высших и подчиненных. Но жесткой субординации управленческой иерархии установить не удалось. С отмиранием местничества формируется чиновничество, полностью зависящее от императорской власти. Кадровое обеспечение структур управления имело сословный характер и осуществлялось – особенно на верхних и средних этажах власти – путем назначения руководителей; в местной администрации преобладал принцип выборности. “Служба по выбору” была повинностью в пользу государства. В 1799-1800 гг. выборная служба по своему значению была приравнена к государственной, что давало свои льготы и привилегии. Важнейшим элементом государственного механизма оставался институт круговой поруки, представлявший собой форму распределения государственных обязанностей и коллективной ответственности населения в отношении их отбывания. Несмотря на многочисленные попытки в течение века, не было упорядочено законодательство, что при общем низком морально-правовом уровне администрации способствовало произволу власти, не закреплялось и уважение к закону у населения. Коррупция оставалась частью системы управления. Попытки по устройству системы надзора за всеми органами власти сверху донизу оказались неэффективны. Из-за недостатка средств у государства чиновникам зачастую предлагалось “кормиться с дел”, и лишь в 60-е гг. был установлен постоянный денежный оклад для всех служащих центральных и местных учреждений. Механизмом обратной связи служили административные жалобы по инстанциям, прошения, система доносительства, правда со своими ограничениями, в том числе – по сословному принципу. XVIII век – век государственных переворотов и расцвета института фаворитизма. Лишь с актом о престолонаследии и “Уложением об императорской фамилии” (1797) исчезла юридическая основа дворцовых переворотов; получая фундаментальные законы, укреплялась монархия.

Эволюция государства, сопровождавшаяся максимальным сосредоточением на  “вершине пирамиды” властных полномочий и ресурсов, необходимых прежде всего для военных целей и строительства империи, принимала характер движения к централизованному, унитарному государству, дающему возможность наибольшей концентрации власти и выкачивания ресурсов с подконтрольной территории. Однако имела место и другая тенденция. Необходимость нейтрализации центробежных устремлений буйных окраин стимулировала проведение гибкой управленческой политики, учитывающей специфику региона.

Неустойчивость государственного механизма в сочетании с крайним развитием самодержавия порождала попытки переустройства самого государственного строя, а именно – ограничения самодержавной власти (движение 1730 г.). Оппозиция режиму снизу выразилась в непрерывных волнениях крестьян со 2-ой четверти XVIII в., держа страну в положении “хронической революции”, в расколе, бунтах на окраинах государства и вылилась в конечном счете в пугачевщину. Однако политические представления народа (особенно – крестьянства) не выходили за рамки “наивного монархизма”, свой монархизм он использует в борьбе за свои интересы.

В тесной связи с эволюцией государства,  военными, финансовыми  и административными  реформами осуществлялись и перемены в социальной сфере. Социальная реформа  Петра I усилила значение двух основных начал социального строя XVII в. – сословности и крепостничества. В 1722 г. “Табелью о рангах” был юридически оформлен статус дворянства (шляхетства). Помимо обязательной военной службы, ставшей постоянной, на него возлагалась гражданская служба, уравненная с военной, и учеба, что сопровождалось расширением прав. Стягивая высшие слои общества окончательно в единые большие сословные группы, однородные в юридическом отношении в смысле обязанностей и прав, Петр завершил эту работу и по отношению к низам. С введением подушной подати (1724) завершается слияние отдельных групп сельского населения в единое сословие. Усиливается и власть крестьянских обществ над своими членами: право продавать имущество должников, отправлять на заработки, отдавать в рекруты и пр. В целом же функции общины, различные в разных местностях, зависят от воли владельца. Несмотря на реформы, сохраняла свое прежнее значение система посадско-общинного тягла, основанная на начале круговой поруки. Типичная посадская община этой эпохи, замечал А.А.Кизеветтер, представляла собой небольшую пирамидку с широким основанием в виде “подлого гражданства” и с очень тонкой верхушкой “первогильдейских” купцов. Главной задачей органов городского самоуправления был сбор податей. Избираемые для государственных нужд лица становились “не слугами избравшего их общества, а агентами правящей бюрократии”.²⁹

Особенностью XVIII в. стал распад служебной системы после ее расцвета при Петре I. Активная роль дворянства в политических событиях этого времени приводит к тому, что оно получает все больше привилегий, становится правящим сословием. С Манифестом о вольности 1762 г. дворянство освобождается от внешне-принудительного тягла. Высшим же выражением дворянских прав и привилегий стала “Жалованная грамота” (1785). Дворянство юридически закрепило и расширило свои права, освободилось от обязательной государственной службы, получило сословную организацию и первенствующую роль в местных органах власти. За счет крупных земельных пожалований при Екатерине II и Павле I  формируется крупное дворянское землевладение, ставшее опорой самодержавия (в отличие от Европы, где социальной базой абсолютизма являлся союз дворянства с городами). Точная юридическая формулировка положения городского сословия давалась “Жалованной грамотой” городам (1785). И, если первые три четверти XVIII в., согласно исследованию  А.Кизеветтера,  посадская община   сохраняла архаичный московский строй, то в 80-е гг. развитие муниципальной жизни вступает в новый фазис. Городское сословие облачается в одежды “средневековой европейской свободы”, делится на гильдии и цехи. Однако городское корпоративное устройство, замечал П.Милюков, еще больше, чем дворянское, “оказалось мертвой формой”.³⁰ “Дарованные” Екатериной II органы общественного самоуправления включаются в порядке иерархической соподчиненности в структуру государственного бюрократического управления. Весь XVIII в. верховная власть пытается ограничить число священнослужителей и прикрепить их к месту, перевести “излишних церковников” в другие сословия. Вопрос о сословном положении духовенства определенно разрешен не был. По своей подсудности духовному суду оно имело значение привилегированного сословия, но по платежам и повинностям в начале века являлось податным. С введением подушной подати духовенство было освобождено от подушного оклада и рекрутства, а в течение века и от других различного рода повинностей. При Екатерине II его пытались причислить к мещанству, однако церкви удалось сохранить за ним “благородное” значение. Но у духовенства не было важнейшего права – свободы от телесных наказаний по светскому суду.

В результате реформ 1775-1785 гг., укрепивших власть на местах привлечением дворянства к местному управлению, давших признание прав отдельным сословиям и сословное самоуправление, завершается становление сословной монархии. Однако, если западноевропейское общество строилось изнутри, органически, от низших “этажей” к высшим, в России оно создается усилиями государственной власти. Формируется сословный строй, внешне сходный с сословным строем западноевропейских стран XVIII в. По мнению Б.Н.Миронова, в максимальной степени соответствовало понятию “истинного сословия” дворянство, в минимальной (“квазисословие”) – крестьянство.  В течение века  уничтожаются остатки прав крестьянства во всех сферах юридических отношений (личных, имущественных и корпоративных). Основное население страны юридически превращается в полную личную собственность дворян без какой-либо регламентации их отношений со стороны государства или в собственность самого государства, которое могло и продать, и подарить.

Резкий рывок вперед по пути преодоления исторической отсталости ознаменовался в XVIII в. переходом к так называемому “старому порядку”, основой которого были самодержавие и бюрократия, действующие через “правильно и стройно организованные” учреждения с целью общего блага, а также постоянная армия; устройство же общества отличалось сословностью, закрепленной законом, и крепостничеством. Россия   приблизилась к отсталым странам Западной Европы; ее “старый порядок” не был сколько-нибудь значительно опоздавшим по сравнению, например, с прусским или австрийским, как замечал Н.Рожков³¹, однако потребовал колоссальных жертв. Расцвет “старого порядка” в России совпал с разложением его в передовых странах (Англии и Франции), литературой просвещения и вольномыслия, что позволяло ради самосохранения и развития, воспользовавшись западноевропейским опытом и политической мыслью, совершенствовать технику управления и обновлять идеологию. Это, в свою очередь, придавало дополнительную устойчивость русскому самодержавию.

3. В главе 3 “Экономическая роль государства в XVIII веке” рассматриваются финансовый строй, финансовая мысль и финансовая политика государства в процессе развития в течение века. Такой подход позволяет не только во многом понять логику и специфику государственных преобразований, но и дает ключ к пониманию государственной экономической политики в целом на выделенном историческом отрезке времени, позволяет выявить специфику взаимодействия экономики и политики. Рассматриваются также наиболее важные аспекты экономической политики (аграрная и торгово-промышленная политика) и ее результаты. Определяется место государства в системе факторов хозяйственной эволюции. Дается оценка политического и социально-экономического развития России в XVIII веке в мировых координатах.

Сложившаяся к XVIII в. финансовая система с ее раздробленностью финансового управления и отсутствием центральной кассы, без достаточно четкого разделения финансовых функций между приказами, не обеспечивала в полной мере финансовые потребности государства и не могла служить основой  для решения встающих перед ним новых задач. Обозначившаяся к концу XVII в. тенденция к увеличению и концентрации казенных доходов еще более усиливается.   Резко возрастает налоговая нагрузка на население. Широкий размах получает “порча"  монеты. По расчету П.Милюкова,  к началу Северной войны удалось удвоить доходы казны по сравнению с 1680 г., причем из 1,5 млн. руб. прироста 1,25 млн. руб. приходилось на долю новых налогов. С 1704 г. начинается усиленная эксплуатация оброчных статей (обложение рыбных ловель, покосов, городских торговых мест, харчевен, кузниц, домашних  бань, постоялых дворов, мельниц и т.д.), общая доходность которых к 1708 г., с учетом обесценения денег, увеличивается более чем вдвое.³² С 1705 г. активно монополизируются наиболее выгодные предметы внутренней и внешней торговли, повышаются таможенные сборы.

Целью первых петровских губерний, замечал П. Милюков, становится стремление центральной власти  “захватить” государственные сборы  в самом их источнике – до того, как часть их использована на местах, а другая выслана в центральные учреждения. Для содержания армии в местах постоянной дислокации  устраиваются губернские кассы, между которыми распределяются главнейшие государственные расходы. В ведение Сената переходит заведование негубернскими поступлениями (чеканка монеты и пр.) и общее наблюдение за губернским хозяйством, посредствующим звеном между губерниями и Сенатом становятся комиссары от губерний. Реформами 1718-1722 гг. создаются центральные финансовые органы с общегосударственной компетенцией, предполагающие централизацию государственных доходов, расходов, финансовый контроль, а также руководство местными финансовыми учреждениями. Теоретически центральная финансовая организация должна была опираться на приспособленное к ней губернское хозяйство, однако на практике этого не произошло. Финансовую автономию сохранили отдельные территории и ведомства, что нарушало принцип единства камерального устройства, управления и отчетности. Специализация касс противоречила духу коллежской системы (единство кассы).  Содержание армии населением посредством расквартирования полков по уездам после окончания Северной войны подрывало новое камеральное устройство.

Реорганизация общей  системы центрального и местного управления после Петра I, связанная  с необходимостью “отладки” бюрократической машины и снижения расходов на управление в условиях возросшего бюджетного дефицита, коснулась и финансовой сферы. Заведование доходами и расходами возлагается на одно центральное учреждение. Областная канцелярия перестраивается на старый приказной лад; по-новому регулируется лишь движение сумм в высшие инстанции и  отчетность перед ними. С 30-х гг. усиливается раздробленность управления финансами. По старой практике XVII в. взимание и расходование новых сборов возлагалось на новые учреждения, в итоге к концу правления Елизаветы сбор и расходование налогов оказались в ведении уже более чем 50 центральных учреждений и ведомств. При Екатерине II “Учреждением о губернии” (1775) финансовая часть (все казенные доходы) была отделена от административной и судебной. Нити финансового управления сосредотачиваются в руках государственного казначея (генерального прокурора), при котором возникают новые финансовые учреждения. Реформируется сенатская Экспедиция государственных доходов (“прообраз будущего министерства финансов“), создается система казначейств. Управление финансами превращается в обособленную отрасль государственного управления. С 1781 г. ежегодно составляется табель о государственных доходах, расходах и остатках. Однако единства кассы создать не удалось, сохранилась специализация государственных доходов.