Программа Столыпина по реформированию ор-ганов государственного управления

     Достаточно  широким был круг обязанностей должностных  лиц поселкового общества, которые все время должны были посвящать выполнению своих функций. Недаром в законопроекте «Положение о поселковом управлении» специально подчеркивалось, что должности поселкового старосты и его помощников не могут быть совмещаемы ни с какими иными общественными должностями, кроме должностей земельного старосты, а также волостного старшины. Характерно также, что должности старосты и его помощников не могли в одно и то же время занимать лица, находящиеся в родстве или свойстве с ним, а также участники в одном торговом, промышленном или ремесленном предприятии. Староста и его помощники на время исполнения службы освобождались от исполнения всяких натуральных повинностей. Сумма содержания поселковым должностным лицам определялась поселковым сходом на трехлетний срок и не могла быть уменьшаема, без их согласия, до истечения этого срока.

     На  поселкового старосту возлагались  следующие обязанности:

• созыв и роспуск поселкового схода;
• приведение в исполнение приговоров схода;
• сношения по делам общества с подлежащими учреждениями;
• заведование общественными имуществами, капиталами и заведениями;
• наблюдение за исправным поступлением общественных сборов, а также за исполнением общественных натуральных повинностей;
• производство расходов из общественных средств по указанию схода; наблюдение за исполнением обязательных постановлений, действующих в пределах общества;
• привлечение к ответственности виновных в нарушении этих постановлений;
• исполнение поручений участкового комиссара, а также земских учреждений по делам, касающимся общественного благоустройства и благосостояния;
• распоряжение в подаче помощи в чрезвычайных случаях (пожары, наводнения, эпидемии и эпизотии и т.п.).

   Как должностное  лицо поселковый староста имел право  подвергать виновных в нарушении обязательных постановлений схода денежному штрафу в размере не свыше 3-х рублей. В свою очередь, за проступки по службе поселковые должностные лица могли быть подвергнуты наказанию участкового комиссара: староста и его помощники - замечаниям и выговорам, а остальные должностные лица - выговорам и денежным штрафам в размере до 3-х рублей.

     Поселковым  обществам предоставлялось право, по приговорам сходов, объединяться между  собой, а также с частными владельцами  в сельские союзы для совместной деятельности по отдельным предметам местного благоустройства и благосостояния, относящихся к ведению поселковых сходов. Заведование делами сельского союза возлагалось на сельский совет, который должен был состоять не менее как из 12-ти членов, избираемых на трехлетний срок.

     Второй  ступенью местного управления являлось волостное управление, которое распространялось на сплошные округа (волости), образуемые из находящихся вне городских поселений всякого рода владений казны, обществ, учреждений и частных лиц и на всех проживающих в пределах этих округов лиц, без различия состояний, а также на все находящиеся в них имущества и заведения.

     Волостное управление возлагалось на волостные  общества, в состав которых входили  все лица, учреждения и общества, владеющие в пределах волости недвижимыми имуществами. Являясь юридическим лицом, волостное общество имело право приобретать и отчуждать как движимые, так и недвижимые имущества, распоряжаться своими имуществами и капиталами, принимать пожертвования, вступать в договоры и обязательства, выступать в суде через своих поверенных.

     Распорядительным  органом волостного общества являлось волостное собрание, состоящее:

• из волостных гласных, избираемых земельными обществами и поземельными товариществами, приобретшими землю с содействия Крестьянского банка, а также частными учреждениями и лицами, владеющими не менее одного года недвижимыми имуществами в пределах волости;
• из представителей, находящихся в пределах волости, владений церквей, монастырей, казны и уделов.

     Общее число волостных гласных определялось уездным советом в количестве 30-50 человек, в зависимости от численности населения волости.

     Волостные гласные избирались на трехлетний срок раздельно:

• земельными обществами и поземельными товариществами, приобретшими землю с содействием Крестьянского банка;
• волостным избирательным собранием, состоящим из частных владельцев, не принадлежащих к составу владений земельных обществ, поземельных товарищей, церквей, монастырей, казны и уделов, недвижимых имуществ, которые обложены земскими сборами в сумме не менее двух рублей в год.

 Избрание волостных  гласных производилось посредством  закрытой баллотировки.

     В компетенцию волостного собрания входило:

• избрание волостного старшины и его помощников, назначение им содержания;
• рассмотрение и утверждение отчетов старшины;
• избрание гласных в уездное земское собрание;
• устройство и содержание начальных одноклассных школ, приемных покоев, амбулаторий, богаделен и приютов;
• выдача пособий на устройство и содержание правительственных, церковных, земских и частных учебных, лечебных и благотворительных заведений, существующих и учреждаемых в пределах волости;
• устройство и содержание дорог местного пользования и местных почтовых сообщений;
• устройство общественных учреждений мелкого кредита, а также сельскохозяйственных и кустарных складов;
• раскладка между земельными обществами и поземельными товариществами, а также между частными владельцами, натуральных земских повинностей;
• назначение денежных сборов на волостные расходы;
• распоряжение общественными имуществами и капиталами;
• заключение займов на общественные нужды в размере не свыше общей годовой сметы волости.

     Волостной исполнительный орган состоял из волостного старшины (не моложе 30 лет, владеющей грамотой) и его помощников, волостного писаря, сотских, вспомогательных должностных лиц. Как и поселковый староста, волостной старшина не мог занимать иных общественных должностей, всецело посвящая себя выполнению широкого круга обязанностей.

     В компетенцию волостного старосты входили  дела:

• общего управления (объявление законов и распоряжений правительства и исполнение поручений участкового комиссара);
• земского управления (участие в заведовании находящимися в пределах волости земскими заведениями и исполнение поручений земских управ и собраний);
• волостных учреждений (созыв и роспуск волостного собрания и приведение в исполнение его приговоров);
• по охране порядка и безопасности (принятие мер к восстановлению нарушенного порядка и задержанию виновных в преступлениях и проступках);
• сельскохозяйственной полиции (освидетельствование потрав и других повреждений сельскохозяйственной собственности);
• задержание пригульного скота и распоряжения при пожарах и наводнениях;
• воинской и военно-конской повинности (ведение посемейных списков, распоряжения о призыве к исполнению воинской повинности);
• по взиманию окладных сборов (рассылка окладных листов и наблюдение за поступлениями окладных сборов);
• по паспортной части - выдача видов на жительство и т.д.

 Старшина имел право подвергнуть виновных штрафу в размере не свыше 10 рублей в пользу волостных сумм. В своих действиях волостной старшина подчинялся руководству участкового комиссара земских учреждений. Размер его содержания определялся волостным собранием на трехлетие. 
            Итак, местное управление (поселковое и волостное) носило демократический, коллегиальный характер, обеспечивало общественный контроль за действиями должностных лиц. Представляется, что разрабатывая реформу местного управления, П.А.Столыпин стремился учитывать вековые национальные традиции и ментальность большинства населения, решительно выступая за ликвидацию сословных перегородок и сословных учреждений особого управления крестьян (земские начальники, уездные съезды и губернские присутствия). П.А.Столыпин тем самым создавал (прежде всего среди основной массы российского населения - крестьянства) предпосылки для формирования базовых элементов гражданского общества. Значительно расширяя гражданские права крестьян, он рассчитывал привлечь к управленческому процессу основную массу населения, приучая его к ответственности за выработку и принятие решений, от качества которых непосредственно зависело благосостояние и благополучие земельных, поселковых и волостных обществ. По сути, поселковое и волостное управление представляло собой местное самоуправление, хотя формально и не существовало законодательство о низовом местном самоуправлении (т.н. «мелкой земской единицы»).

     Настаивая в своих законопроектах на ликвидации должностей уездного предводителя дворянства и земского начальника, которые по преимуществу отстаивали сословные интересы землевладельческого класса - поместного дворянства, сковывали местную инициативу, П.А.Столыпин предложил заменить их правительственными чиновниками (участковый комиссар). По замыслу П.А.Столыпина, правительственный участковый комиссар, являясь представителем общей правительственной власти, должен быть связующим звеном между поселковым волостным и уездным управлением, осуществлять надзор за их деятельностью. Городские общественные учреждения и чины общей полиции не входили в его компетенцию. Участковый комиссар назначался министром внутренних дел из лиц, достигших 25-летнего возраста, имеющих диплом об окончании высшего или среднего учебного заведения и соответствующий административный опыт. Он не имел права совмещать должность с какими-либо иными должностями по правительственной или общественной службе.

     В круг компетенции участкового комиссара  входило:

• ведение дел по земельному, поселковому и волостному управлениям, в том числе утверждение в должностях лиц поселкового и волостного управления, контроль за правильностью их распоряжений и наложение на них дисциплинарных изысканий, вплоть до отстранения от должности;
• участие в завершении поземельного устройства сельских обывателей;
• заведование делами по взиманию окладных сборов;
• заведование делами по военной и военно-конской повинностям;
• исполнение поручений правительственных учреждений;
• распоряжения при чрезвычайных обстоятельствах.

     Действия  участкового комиссара могли  быть обжалованы в уездном совете.

     Определенные  изменения в сфере управления предусматривались на уездном и губернском уровнях. В каждом уезде учреждалась должность начальника уездного управления, который являлся представителем общей правительственной власти в пределах уезда. Начальник уездного управления назначался царем по представлению министра внутренних дел из числа лиц, занимавших должности вице-губернатора, предводителя дворянства, непременного члена губернского по крестьянским делам присутствия, председателя уездного съезда, председателя губернской или уездной земской управы. Его должность не могла быть совмещена ни с какими иными должностями по государственной и общественной службе.

     Начальнику  уездного управления подчинялись (в  порядке руководства, надзора и  ревизии) все уездные правительственные  учреждения и должностные лица МВД, а также участковые правительственные комиссары. Кроме того, он, по поручению губернатора, мог производить ревизии всех земских и городских учреждений, присутствовать в заседаниях земского собрания и городской думы, не участвуя, однако, в разрешении дел.

     Начальник уездного управления являлся председателем  уездного совета во всех его присутствиях и осуществлял руководство его занятиями и делопроизводством. В компетенцию уездного совета входило осуществление распорядительных, административно-судных и дисциплинарных функций. В порядке своей деятельности начальник уезда подчинялся руководству и надзору губернатора, представлял ему ежегодные отчеты о состоянии дел в уезде и о деятельности правительственных и общественных учреждений уезда.

     Управление  губернией возлагалось на губернатора, кандидатура которого утверждалась царем по представлению министра внутренних дел и одобрения Совета министров. Состоя в ведомстве МВД, губернатор являлся главным представителем высшего правительства в губернии. Он осуществлял наблюдение за точным исполнением законов и распоряжений правительства, обеспечивал общественное спокойствие и безопасность, заботился о благосостоянии вверенной его управлению губернии. Губернатору принадлежит надзор за всеми находящимися в губернии гражданскими ведомствами, правительственными и общественными учреждениями и должностным лицами, исключая судебные установления, учреждения государственного контроля, Государственного банка и высших учебных заведений.

     Губернатор  являлся председателем губернского совета, осуществляя руководство через его структуры (общее, распорядительное адмнистративно-судное и дисциплинарное присутствия).

     Таким образом, начиная с участкового  и заканчивая губернским уровнями, создавалась единая и взаимосвязанная система управления, которую осуществляли правительственные чиновники-профессионалы, имеющие высокий социальный и административный статус, управленческий опыт. Рассчитывая сосредоточить в рамках возглавляемого им Министерства внутренних дел подбор и расстановку управленческих кадров различного уровня, П.А.Столыпин пытался сформулировать и отладить эффективную систему местного управления, которой и предстояло инициировать и стимулировать проведение реформ в регионах. Вполне понятно, что П.А.Столыпин стремился подбирать и расставлять такие кадры, которые разделяли его программу преобразования России и выражали готовность активно участвовать в реализации реформ.