Финансовый контроль

Среди общественных объединений  выделяются те, для  которых деятельность  в  финансово-контрольной  сфере  не  является основной   (адвокатура,   правозащитные   организации   и  т.  д.) и  которые  образуются  специально для  осуществления  финансового  контроля.  Так,  Указом   Президента  РФ  от   18  ноября 1995 г.  № 1157  «О некоторых мерах по защите прав вкладчиков и акционеров»²⁹ определена  возможность  привлечения  общественных  объединений организаций   вкладчиков  и акционеров для осуществления контроля  за деятельностью на  финансовом и фондовом  рынках  России.

Специфический  характер  правоотношений,  складывающийся  в  процессе финансово-контрольной деятельности  государства,  предполагает наличие  у  проверяющих  субъектов соответствующих  экономико-правовых  знаний  и  реальных  возможностей   по   влиянию   на  финансовую  деятельность.   Поэтому   в целях   повышения   эффективности   общественного   контроля создаются  общественно-государственные объединения.  В соответствии  с этим  Указом  Президента  РФ  образован федеральный    общественно-государственный    фонд   по   защите    прав вкладчиков и  акционеров.  Фонд представляет собой некоммерческую  организацию,  учредителями  которой являются  федеральные органы  исполнительной  власти,  общественные  объединения,  созданные  в  целях защиты  прав вкладчиков и  акционеров,  в том числе комитеты  по защите  обманутых вкладчиков и  акционеров.  Для  наиболее  эффективной деятельности  Фонд имеет право создавать региональные отделения, а также открывать  филиалы  и  представительства  как  на  территории  России, так и  за рубежом.

Глава 3. Пути совершенствования  финансового контроля

В целом, главными недостатками действующей системы государственного финансового контроля в РФ являются:

возможность использования средств бюджетов всех уровней не по целевому назначению, неполный возврат бюджетных ссуд в бюджетную систему;

разобщенность действий различных органов государственного финансового 
контроля;

неупорядоченность действий отдельных органов финансового контроля порождает 
взаимную заинтересованность контролеров и объектов проверки и отсюда, 
соответственно, коррупция и взяточничество.

Одной из глубинных причин несовершенства государственного финансового 
контроля является наличие крупных диспропорций в функционировании финансовой 
системы страны, нарушающих равновесие в различных сферах экономики. Это, так 
называемые "черные дыры".³⁰ Эти диспропорции создают причины, порождающие 
нарушения финансового, бюджетного и хозяйственного законодательства, движение 
финансовых потоков. К числу таких "черных дыр" в современных условиях можно 
отнести:

• неудовлетворительное состояние финансов хозяйствующих субъектов (убыточными остаются примерно 30% организаций реального сектора экономики);
• акционерные общества часто работают неэффективно с потерей контроля со 
  стороны акционеров, дивиденды не выплачиваются. Управление 
  государственными пакетами акций часто не дает ожидаемого эффекта. Механизм 
  банкротства практически не работает и нередко используется для передела 
  собственности. Нет должной «прозрачности» организаций. Аудит не всегда 
  отражает фактическое положение дел;
• организации реального сектора экономики испытывают недостаток в оборотных 
  средствах, многие из них имеют иммобилизацию основных средств, омертвление 
  капитала, производственных площадей, земельных участков. Государственные 
  казенные и унитарные с правом хозяйственного ведения организации нередко 
  работают без должной отдачи;
• в экономике образовалась и воспроизводится значительная кредиторская и 
  дебиторская задолженность, часть которой приходится на бюджетную систему 
  страны. Существенна задолженность по заработной плате, в том числе за счет 
  бюджетов всех уровней.

Все эти "черные дыры" в финансовой системе связаны с неэффективным 
использованием ресурсов и создают предпосылки для нарушения законодательства в 
финансовой сфере, коррупции и других злоупотреблений.

По мнению многих экспертов, действующая  в настоящее время система  управления государственными финансовыми  ресурсами не отличается отлаженным механизмом контроля, что приводит к неэффективному и нецелевому использованию  государственных финансовых средств  и не способствует сохранности товарно-материальных ценностей.

Одной из основных причин является неопределенность основных направлений организации  финансового контроля. Не представлена в этой сфере и системная нормативная  правовая база. Кроме того, до сих  пор не отлажен порядок взаимодействия между органами государственного, аудиторского финансового контроля и правоохранительными  органами.

Многие эксперты также отмечают, что государственный финансовый контроль в современной России реализуется  во многом дублирующими друг друга  органами, каждый из которых стремится  к достижению лишь своей собственной  задачи и использует даже в сходных  областях контрольной деятельности собственные методы осуществления  контроля.

Отсутствие единых методик и  принципов осуществления государственного контроля приводит к несовместимости  и несравнимости результатов  контрольных мероприятий. Именно поэтому  в ряде случаев результаты работы контрольных органов не позволяют  дать общую объективную картину  деятельности государства в части  оценки реальной эффективности системы  государственного финансового контроля.

Недостаточное взаимодействие между  различными контрольными органами проявляется  прежде всего в отсутствии законодательно установленных обязательных каналов  обмена информацией между этими  органами. Отсутствие единых информационных баз по объектам контроля препятствует эффективному обмену информацией о  результатах проведенных проверок и координации дальнейших планов проведения соответствующих контрольных  мероприятий.

В результате, с одной стороны, контрольные  мероприятия проводятся нередко  бессистемно, а зачастую просто дублируются. Именно поэтому одни и те же нарушения  выявляются различными органами снова  и снова. С другой стороны, практика показала, что некоторые нарушения, особенно находящиеся на стыке компетенции  разных контрольных органов, либо игнорируются, либо неправильно квалифицируются, что помогает нарушителям законодательства и далее уходить от ответственности.

Существуют предложения, направленные на улучшение деятельности Счетной палаты. Наиболее актуальными и сулящими реальные результаты представляются следующие из них:

• обеспечение полной фактической независимости палаты от любых органов 
  государственной власти, ее подчинение исключительно закону;
• создание территориальных (окружных) органов Счетной палаты;
• изменение порядка планирования ревизий и проверок с закреплением 
  обязательных объектов и установлением периодичности осуществления на них 
  контрольных мероприятий;
• предоставление Счетной палате права защиты финансовых интересов государства путем прямого обращения в суд по результатам собственных ревизий и 
  проверок;
• повышение ответственности правоохранительных органов за реагирование 
  на материалы, направляемые Счетной палатой.³¹

Усиление государственного финансового контроля за счет расширения роли и 
функций Счетной палаты потребует повышения качества ее работы, оптимизации 
организационного устройства, заинтересованного участия Федерального собрания РФ в 
реализации результатов ее деятельности. Специфический порядок и процедуры действия 
Счетной палаты должны быть подробно разработаны и зафиксированы в Регламенте 
Счетной палаты. Такой документ разграничит функции и определит порядок 
взаимодействия структурных подразделений аппарата Счетной палаты РФ, а также 
установит порядок (процедуры) ведения дел и проведения мероприятий всех видов и 
форм контрольной деятельности, методики проведения контрольных мероприятий.

Некоторые Предложения по совершенствованию организации системы государственного финансового контроля в РФ были предложены Абалкиным Л. И.. По его мнению, для совершенствования сложившейся системы финансового контроля необходимо:

• обосновать предложения к проекту федерального закона «О государственном 
  финансовом контроле в Российской Федерации» и изложить его в концептуально расширенной плоскости - «О единой системе общегосударственного финансового контроля в Российской Федерации»;
• выработать согласованную концепцию координации деятельности всех 
  контрольных органов и на этой основе ежегодно составлять Единый план мероприятий 
  общегосударственного финансового контроля в Российской Федерации, законодательно утверждаемый на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления. Наличие согласованных и запланированных мероприятий позволит сконцентрировать усилия контрольных органов на наиболее насущных проблемах, избежать дублирования и волюнтаризма.
• определиться по одному из самых сложных вопросов, суть которого состоит в 
  установлении органа, наделяемого статусов высшего органа общегосударственного 
  финансового контроля в Российской Федерации.

разработать научно-методические основы комплексной оценки социально- 
экономической эффективности системы финансового контроля, деятельности ее подсистем и отдельных   контрольных   органов.

Среди принимаемых мер по улучшению  правового регулирования финансового  контроля следует прежде всего отметить принятие Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные  акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». В статье 24 данного закона говорится, что  положения указанной статьи (речь идет об использовании «блокировки  расходов» как мере бюджетно-правового  принуждения) «применяются до дня вступления в силу федерального закона, определяющего  систему государственного и муниципального финансового контроля (ГМФК)». Тем  самым можно надеяться на прекращение  многолетней дискуссии о необходимости  принятия федерального закона о ГМФК.

Следующая мера — это разработка, обсуждение и утверждение Программы  Правительства РФ по повышению эффективности  бюджетных расходов на период до 2012 года (далее — Программа). В программе  имеется раздел № 9 «Развитие системы  ГМФК», в котором изложены базовые  ориентиры реформирования этой системы. Прежде всего, в программе предложено новое определение ГМФК для его  включения в Бюджетный кодекс РФ. Под ГМФК предлагается понимать «деятельность уполномоченных органов  государственной власти (государственных  органов) и органов местного самоуправления (муниципальных органов), направленную на контроль: а) соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации  и иных нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; б) достоверности, полноты и соответствия нормативным  требованиям бюджетной отчетности; в) экономности, результативности и  эффективности использования средств  бюджетов бюджетной системы РФ».

Принципиальным моментом является то, что в данной программе указывается, что правовое регулирование в  сфере ГМФК должно ориентироваться  на осуществление контроля за участниками  бюджетного процесса прежде всего органами власти в рамках бюджетного законодательства (на федеральном уровне всего 114 главных распорядителей бюджетных средств; это в основном и есть участники бюджетного процесса). В рамках же выделенного бюджета на исполнение подпрограмм соответствующих госпрограмм эти главные распорядители должны проводить финансовый контроль в подведомственных организациях, как правило, самостоятельно.

Как отмечается в программе, развитие системы ГМФК требует четкого  разграничения полномочий органов  ГМФК по горизонтали (между органами ГМФК публично-правового образования) и по вертикали (между органами ГМФК разных публично-правовых образований). Предлагается:

• полномочия Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов РФ сохранить в рамках ныне действующего законодательства;
• возложить на Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований) полномочия по проведению внутреннего ГМФК прежде всего при осуществлении санкционирования финансовых операций с бюджетными средствами в ходе предварительного ГМФК в отношении главных администраторов (распорядителей, получателей) средств соответствующих бюджетов;
• возложить на Росфиннадзор и органы финансового контроля, являющиеся исполнительными органами государственной власти регионов (местной администрации муниципальных образований), полномочия по проведению внутреннего ГМФК в рамках подпрограмм госпрограмм и при проверке выполнения государственных заданий путем проведения ревизий, проверок в процессе последующего ГМФК применительно к главным администраторам средств соответствующих бюджетов.

В программе отмечается, что в  контексте изменений в системе  ГМФК требуется принять меры по повышению  качества и надежности внутреннего  контроля, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств. Спланировано утверждение порядка  проведения внутреннего контроля в  федеральных органах исполнительной власти актом Правительства РФ.

Наконец, еще одна мера, принятая 3 октября 2010 г., — внесение в Государственную  думу РФ законопроекта «Об общих  принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов  РФ и муниципальных образований». Многие контрольно-счетные органы субъектов  РФ обладают разным статусом, а в 15 субъектах  РФ они не являются юридическими лицами (в том числе в Санкт-Петербурге и Московской области). В связи  с этим различаются и их функции. 17 ноября 2010 года Государственная дума РФ указанный законопроект уже приняла в первом чтении. В середине ноября 2010 года на заседании президиума АКСОР он обсуждался с руководителями контрольно-счетных органов 30 субъектов РФ, и к нему было высказано немало замечаний. Резолюция с соответствующими предложениями была направлена в адрес Государственной думы РФ.